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政绩考核应进一步强化法治思维

作为管理的关键环节和重要任务之一,考核是保障并促进管理机制有效有序运转、实现各部门工作目标所必需的一种管理行为。但必须要正确认识和运用考核这种方式,尤其是要正确设定考核指标,为开展工作提供更为有效的指引。当前,政绩考核中存在的诸多问题多与没有正确认识到政绩考核的性质有关,部分地方政绩考核的方式简单地以各类指标的完成状况为主,使整个行政系统围绕指标“转”,从而使政绩考核本身变了味。

近日,中共中央组织部印发的《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》(以下简称《通知》)指出,“要聚焦推动高质量发展优化政绩考核内容指标”。正确的政绩考核应以人民为中心,把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准。在新发展阶段下,各级政府应当用长远的眼光,出色的筹谋能力,敢为人先的创新意识推进工作,建立和完善推动高质量发展的政绩考核体系,并使其在法治轨道上运行。

过度依赖指标将造成考核困境

指标考核是最为常见的考核方式,是指在年初时先制定并下发指标,使其所属组织按照指标行事,各所属组织以完成自己的指标为基本目标和行动指南,至年终时,对其所属组织按完成指标的状况进行考核并进行奖惩的做法。这种围绕指标考核的管理方式比较常见于“私行政”管理领域,以及一些营利性组织。这种做法的关键是将各部门完成任务的情况与其年终的收入挂钩,以考核的结果进行奖惩。

而政府管理工作属于公共行政领域,严格来讲,指标考核是不完全适用的。政府工作涉及公权力的运用,创造的是公共利益,而公共利益的边界往往并不如私人利益那么清晰,它不能用纯粹的利益,尤其是不能用眼前短期的利益来衡量,有的完全取决于人民群众的满意程度,有的甚至需要更为长远的时间才能显现出来。加之,在法治政府形态下,上下级政府都有自己独立的职权,都必须依法行使,两者并非是完全的从属关系。对政府的政绩考核应当体现在其是否依法行使自身职权,作为授权者的人民是否满意,也就是说,从根本上讲,政绩考核应当以人民为中心。

长期以来,我们在实践中逐步形成了以指标为中心的政府层级管理方式,即上级政府为下级政府设定指标,使下级政府紧紧围绕指标开展工作,尤其体现为具体的若干数字指标,并对下级政府的完成情况进行考核。久而久之,这种做法使下级政府不再以人民的满意度为目标,而是主要专注于实现上级设定的指标。在具体的工作中,比如对违法犯罪行为的治理,过去交警罚款有指标,反扒民警抓小偷也有指标,如果指标完成了,其余的就可能会“睁一只眼,闭一只眼”;指标没有完成的,就要想办法再抓,一定要完成任务,这就必然会造成不作为、乱作为、选择性作为的现象。因此,要解决公权力领域中的这些问题,就必须从改革政府绩效考核方式开始。另外,如果指标考核仅仅是政府内部层级间的监督和管理方式,缺少人民群众的直接或间接参与,下级政府就可能用各种形式主义应付,甚至通过造假来完成指标。

法治政府背景下的政绩考核

从程序上讲,政府的权力来源于宪法和法律的授权,必须严格依照法律规定来行使权力。对权力行使状况的考核,当然也要依照法律的相关规定,判断其有没有完成法律规定的义务。也就是说,政绩考核的目的在于看政府权力的行使是否符合法律授权的目的。在法治政府背景下,上下级政府首先都应当依照法律的规定独立行使自己的职权,然后才是上下级的领导与被领导的关系,当然,上级政府有权要求下级政府依法行使职权,可以对下级政府依法行使职权的状况进行监督,甚至进行考核。而正如前述,通过对下级政府下指标并进行考核的做法与上述要求并不完全相符,相反会使下级政府为了完成指标而产生更多不适应、不符合法治要求的现象。

实际工作中,为什么上级政府要通过下指标的做法进行考核呢?有的领导干部认为,如果不下指标,下级政府尤其是基层政府就会不作为。这在一定程度上可以反映出指标考核的实质是一种政府层级考核和控制的手段,而不是政绩考核的方式;通过设定指标对下级政府进行督促和管理,而不是依照法律来监督并督促下级政府依法行使相关权力。

政府行使权力也是其应当履行的义务,权力不行使实质上就是义务没有履行,是需要被问责、追责的。因此,上级政府不能仅将自身应当履行的义务通过指标的形式下放给基层政府履行,而将权力留在手中,这样会使权力与义务相分离和脱节。

党的十九届五中全会提出,到二〇三五年,“基本实现国家治理体系和治理能力现代化,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。法治政府要求各级人民政府从决策到执行以及监督的整个过程都在法治轨道上运行,这意味着政绩考核也需要纳入法治的范围。首先,从最根本上讲,要正确地认识到政绩本质上不是由政府自身来考核的,而应当以人民的满意度,是否增进人民的获得感、幸福感和安全感为旨归,也就是要以人民为中心。其次,要树立法治的思维方式,认识到法律授权政府的权力实际是政府必须履行的义务,不正确行使权力实际上就构成了不作为、乱作为、选择性作为,上级政府也不能将自身权力义务随便转授给下级政府,更不能只将义务转授下级政府,而将权力留在自己手中。对政绩的考核,实际上就是对各级政府运用权力状况的考核。第三,上级政府需要对下级政府履行法律授予的权力的状况进行检查和监督,发现有不作为、乱作为、选择性作为的现象,就应当及时提出并督促改正。

要使政绩考核在法治轨道上运行,关键还是在于法治政府建设本身,要科学地定位政府职能,政府层级间的权责要对应、有相应的人财物保障。职能的科学定位是基础,是指各级政府自身定位要准确,即明确为什么设置这个层级的政府,政府需要承担什么职责,需要法律授权其什么权力。在实践中,应当防止和避免出现政府职责定位不清、政府层级过多的现象。权责对应,是指权力本身就是政府需要履行的义务,拥有权力的同时就伴随着义务。在实践中,应当在列出权力清单的同时列出事务清单,有多少权力就应当做多少事,防止出现“权力在上面,事务在下面”的现象。人财物保障,讲的是行使权力就需要一定的人财物设置,这需要将掌握人财物的编制系统和布置任务的系统统一起来。在实践中,由于任务布置和人财物保障(编制)往往是两个分离的系统,因此,接受了上级的任务,单位的“一把手”还需要去另一个系统(编制系统)争取相应的人财物(编制)。此外,在接受任务时,缺少人财物,就会产生人手紧张的问题,而任务完成时,人财物往往还留在这个单位,就又会形成人浮于事的状况,这就容易造成我国政府系统中人手紧张和人浮于事同时存在的局面。只有将掌握人财物的编制系统和布置任务的系统有机统一起来,在布置任务时就设定好岗位,把人财物配置好,任务完成时,就撤销岗位,把人财物带走,才能消除人手紧张和人浮于事的局面。没有上述这三个前提,政绩考核就可能达不到理想效果。

【本文作者为华南理工大学法学院副院长、教授】

[责任编辑:张迪]