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【中国之治@文化解码】历史视野中的“小巷总理”和基层治理创新

【中国之治@文化解码】

作者:吴晓林 南开大学周恩来政府管理学院教授、博导,南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员

十几年前,一部名为《小巷总理》的电影讲述了改革开放初期长春市社区居委会主任谭竹青的感人经历。棚户区、困难群体、知青工作、老年人生活、职工家庭的幼儿教育……这些琐碎却与民生息息相关的工作,深刻记录了特定时期“小巷总理”的付出与贡献。

基层的编组与管理,一直受到国家的重视。2014年2月25日,习近平总书记走进北京交道口街道福祥社区雨儿胡同看望居民时说:“社区管理涉及方方面面,都要照顾到。你们最辛苦,请给社区全体工作人员问好。”2020年3月10日,习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时,称呼社区工作者、志愿者、下沉干部等为“临时的‘小巷总理’”,给予基层社区防疫工作者巨大鼓舞。2020年5月24日,习近平总书记在全国两会期间参加湖北代表团审议时,再次充分肯定“小巷总理”和基层组织的作用。

历史视野中的“小巷总理”

新中国成立以后,旧政权的“保甲制”被废除,街道和居委会等基层组织,成为基层治理的单元。1949年10月23日,杭州市上城区上羊市街的居民代表,选举产生了新中国第一个居民委员会委员。此后,各地陆续探索居委会的组织管理方式。1954年12月,全国人民代表大会常务委员会通过的《城市居民委员会组织条例》,规定了居委会的五项任务,简单来讲就是:办理居民公共福利,反映居民意见和要求,动员居民响应政府号召和遵守法律,领导治安保卫工作,调解居民纠纷。到1956年,建立健全居委会的工作在全国范围内基本完成,居委会干部经由选举产生,居委会的工作经费由政府拨付。但是,当时城市广泛实施的是“单位制”,居委会所管辖和服务的人口十分有限,属于“拾遗补缺”的性质。而且,从职能上来看,最初的“居委会承担了大量的政府工作、群众运动(占80%)、日常工作占20%(包括福利、优抚烈军属、文教、卫生、调解与治安几大类)”。“文化大革命”期间,居委会受到冲击和破坏,直至被“革委会”替代,以抓阶级斗争和意识形态工作为主要职能。

改革开放后,尤其是推行市场经济以后,城市经济结构迅速变化,北京、上海等较发达的城市,首先面临“单位制”解体、下岗职工、城市人口增多、人口流动等问题,原有的基层管理体制机制跟不上形势变化。为了解决这些问题,上海和北京等城市将视线投向了基层,居委会得到广泛建立,社区建设进入大城市的政策视野,以此为群众排忧解难,保证城市的可持续发展。

后来,民政部在全国推行社区建设试点工作,将社区定位在居委会管辖范畴,之所以强化居委会的作用,就是避免基层管理工作“虚化、抓空”。还有一个重要原因在于,党面对变化的经济社会,要夯实执政基础、发动群众、组织群众,就需要载体,因此社区被视为理想的选择。1989年12月,第七届全国人大常委会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,居委会除了承担之前所规定的职责外,还增加了协助人民政府或者其它派出机关做好相关工作的职能。2000年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知,中国全面进入“社区建设”时代,根据这个通知,社区的范围“一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。党的十八大以来,社区治理成为最高决策层高度关心的议题,被纳入执政基础的高度审视。

经过改革发展,国家通过“横向到边、纵向到底”的划分划片,实现了社区居委会的全覆盖,并且强化了社区党组织的“战斗堡垒”作用。到2018年年底,全国的居委会数量为10.8万个,居委会成员达到57.9万人,加上54.2万个村委会,全国城乡社区达到65万个。全国城乡社区共有400多万名社区工作者,他们穿梭在大街小巷、服务人民生活,是“小巷总理”的主要力量。他们既承担国家意志,又面向居民需求,在平凡的岗位上发挥着维护基层稳定、服务居民的重要作用。

“小巷总理”代表了一种基层治理模式

在中国,社区治理一直被包含在“基层治理的话语”中建构。基础不牢,地动山摇,社区被视为国家治理的基石。“小巷总理”既是一支基层治理队伍,也代表了一种基层治理模式。

在新冠肺炎疫情防控期间,“小巷总理”发挥了巨大优势。正如习近平总书记指出的,“社区在这次保卫战、阻击战中立下了大功”。很多地区的城乡社区工作者在大年初一、初二就开始工作,他们放弃与家人团聚的机会,冒着寒风守路口、查体温、到公共区域消毒、入户排查、联系医院、服务困难群体、宣传疫情防治信息,甚至为居民提供生活服务,长时间超负荷工作,为抗击疫情作出了巨大贡献,增强了全国人民抗击疫情的信心。不少社区在“小巷总理”的带领下还引入了防疫工作的“自选动作”,例如,有的社区实施“十户联防”措施织密防控网;有的社区采取处级干部包片、入户的工作方法;有的以党建引领社区防疫,带动辖区党组织、党员参与防疫工作;还有的社区着重了解居民群众的心理状况,将居民的“心理防疫”作为重点工作;等等。根据南开大学中国政府与政策联合研究中心在疫情期间的7358份问卷调查(调查时间为2020年2月6日至2月16日),受访者最认可村委会、居委会的防疫工作,满意度均值高达8.7(满分为10分),80%的居民对本社区防疫工作有信心。

在常态化治理时期,“小巷总理”的角色同样不可或缺。中国的社区,既联系着“家”这个基本细胞,又关联着“国家”这个权力体系,呈现出独特的“家国政治”景象。人们可能并不十分了解国家的运行过程,却可以在日常生活的社区里触摸国家的脉搏。在具体工作中,社区党组织和居委会承担着政治建设(包括党的建设、宣传教育、综治维稳等)、公共服务(包括就业、社会保障、社会救助、卫生和计划生育、文教体育、流动人口、安全服务等)和居民自治(包括组织选举、日常管理、培育社会组织等)等职能。社区党组织、居委会承担的职能五花八门,根据统计,有的地方的社区居委会(党组织)要承担200多项具体工作,这些工作几乎涵盖了行政工作与居民生活的方方面面。

在今年的《政府工作报告》中,基层工作被纳入“六保”范畴,成为必须坚守的“底线”。《政府工作报告》中有四处具体提到社区,“新开工改造城镇老旧小区3.9万个”“发展居家养老、用餐、保洁等多样社区服务”“提高城乡社区医疗服务能力”“健全社区管理和服务机制”,体现出党中央、国务院对基层工作和民生工作的高度重视。这些工作,大都需要“小巷总理”的参与。

党的十八大以来,城乡社区治理在党和国家战略中的重要地位更加突出,一些地方推出了基层管理和社区治理的改革,丰富了国家治理体系和治理能力现代化的实践。例如,成都市以社区为单元探索超大城市治理之路,成立党委序列的“城乡社区发展治理委员会”,总体统筹城乡社区治理,为社区工作人员减负,采取“居财居管、自下而上”的社区治理方式,由社区党组织和居委会带动居民参与、成立小区自治组织,基层治理取得了实实在在的效果,在疫情防控期间,成都市第一时间动员了接近50万干部群众从事社区防控工作,这得益于平常扎实的群众工作基础;北京市和上海市推动街道办改革,剥离街道办招商引资的职能,聚焦于基层管理与服务,将街道办原来30个左右的科室,改为10个左右内设机构,由街道处、科级干部担任“街长”或“巷长”,把干部推到第一线;宁波市海曙区推出“社区准入制度”,着力为“小巷总理”减负,使其聚焦于社区管理与服务。

在实际工作中,“小巷总理”的积极性是推动基层治理创新的重要因素。各地涌现出一批基层治理创新的典型,大多是由基层干部探索出来的。例如,岳阳市奇家岭街道的“小巷总理”创造出“群英断是非”模式,由支部挂帅、党员牵头,把群众中有威望、信得过的居民纳为“群英”的一分子,一同调解居民矛盾、协商共议治理问题,赢得了居民的赞誉;成都市火车南站街道长寿苑社区党委书记卢洪鉴,多年来一直在探索“小区分类治理”的路径,发动居民选举组成“小区议事会”,在老旧小区实现了居民自我管理,在物管小区保证了业主科学决策,有效解决了居民的问题;青岛市市南区八大湖街道,由退休老党员牵头成立“和谐社区促进会”,相关专业服务人员、社区志愿者人数达到近3000人,承担了街道、社区的计划生育、医疗保健、社区养老、社区再就业等20多项社会事务服务。在更多的地方,社区党组织、居委会和党员示范带头,遇到困难冲锋在前,想民所想、急民所困,成了居民的贴心人。还有大量的社区工作者是“网格化管理”队伍中的一员,承担着入户调查、街巷巡查、社区巡逻的责任,努力实现“小事不出小区、大事不出社区”。为了发挥“小巷总理”的积极性,不同地方推出了常规性的社区工作者培训、参访学习计划,有的地方还推出了“社区规划师”的培养计划。

让“小巷总理”成为更积极的治理实践力量

在我国,“小巷总理”的任务多、事情杂,关乎基层治理乃至国家治理的成效。在经济社会发展的新形势下,基层治理面临很多新的变化,给基层治理带来了巨大挑战。我国社区的体量普遍偏大,平均每个社区覆盖人口超过8000人,有的社区管辖人口超过数万人,社区之内还分布着商品房小区、安置房小区、老旧小区、保障房小区、单位小区等不同的居住单位,有的社区辖区内还有接近20个不同种类的小区,这些小区的居民有着不同的利益诉求,给“小巷总理”的工作带来了很大的压力。此外,“小巷总理”还普遍承担了较多政府部门的任务,这也挤占了他们服务群众的时间与精力。为此,要理清新时代的基层治理要求,创造条件让“小巷总理”成为更积极的治理实践与创新力量,推动基层治理更加富有成效。

第一,确定有法律效用的“权责清单”,推动基层治理减负。2017年,李克强总理在《政府工作报告》中提出“全面实行清单管理制度”。此后,各地陆续出台街道、居委会“权责清单制”。但是,现有的基层“权责清单制度”往往面临着各类突发任务的冲击,随意性相对较大;而且,有些地区并没有实行“权责清单制”。这造成“小巷总理”在日常工作中事无巨细、责无边界。因此,要依法推动基层“属地责任”转向“有限责任”,强化基层管理的法律保障,将基层管理的有限责任引入法治轨道。明确“小巷总理”的权限和责任,保证其履行职责的时间、精力和物质条件,使其真正将主业聚焦到居民服务和秩序维护上来。

第二,夯实基层治理的“资源条件”,推动基层治理增能。我国基层多年来的稳定与发展,得益于一批“小巷总理”的辛苦付出,基层治理创新有赖于“小巷总理”的积极性。为此,可对标中央“治理重心下移”的要求,激活基层干部队伍,确保基层治理权责一致、人财物充足,把更多资源下沉到基层,更多借助现代科技力量和智慧治理的技术,提升基层治理能力。

第三,充分重视基层治理“社会建设”,推动基层治理转型。治理转型并非遵循“线性逻辑”,不能一蹴而就,必须重视治理“结构与行动”的连接互动。党中央近年来高度重视“共建共治共享”,要求推进城乡社区治理体系建设,形成党建引领的合作治理结构。要想构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体,单靠“小巷总理”的辛勤付出肯定不够,应当充分重视社会建设,为治理转型创造必要条件。在社会力量较为薄弱的背景下,党委政府要根据基层治理的特点和需要,下大力气培育社会组织和小区范围内的居民自治组织,使其成为“小巷总理”的帮手和伙伴,从而推动基层治理转型,更加灵活地满足居民需求,提供精准服务。

[责任编辑:王博]