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孔祥涛:构建适应高质量发展的重大决策社会风险评估与治理体系

编者按:开启新征程,创造新伟业。为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和党的十九届五中全会精神,积极推进我国应急管理体系和能力现代化,11月20-21日,由人民日报社、清华大学指导,人民日报社人民论坛杂志社、清华大学国家治理与全球治理研究院、清华大学公共安全研究院等联合主办的“深入学习贯彻党的十九届五中全会精神——第七届国家治理高峰论坛年会暨2020应急管理峰会”在北京人民日报社开幕。本届国家治理高峰论坛年会由论坛开幕式、2020应急管理峰会、治理创新经验交流会、2020城市安全管理峰会等单元组成。

以下为中国应急管理学会常务理事、中国应急管理学会社会风险评估与治理工作委员会主任孔祥涛的演讲。

 我国即将开启全面建设社会主义现代化国家新征程,向第二个百年奋斗目标进军。党的十九届五中全会确定“十四五”时期经济社会发展以推动高质量发展为主题,以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的,实现经济行稳致远、社会安定和谐。实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标,必须构建服务高质量发展的重大决策社会风险评估与治理体系。

清醒认识我国所处风险环境的重大变化

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“十四五”时期经济社会发展必须遵循5项原则:坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持新发展理念、坚持深化改革开放、坚持系统观念。关于坚持系统观念,强调统筹国内国际两个大局,办好发展安全两件大事,注重防范化解重大风险挑战,实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。该《建议》确立了“十四五”时期经济社会发展的6个主要目标,其中“国家治理效能得到新提升”部分,强调“防范化解重大风险体制机制不断健全”。可以说,“防范和化解影响我国现代化进程的各种风险”,保障高质量发展,是新时代新阶段全党的重点工作之一。                 

关于当前形势和我国所处风险环境,习近平总书记做出系统科学论断。2019年1月,习近平总书记指出,当前,世界大变局加速深刻演变,全球动荡源和风险点增多,我国外部环境复杂严峻。我们要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事,既聚焦重点、又统揽全局,有效防范各类风险连锁联动。2019年10月,习近平总书记进一步指出,当今世界正经历百年未有之大变局,国际形势复杂多变,改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有,我们面临的风险挑战之严峻前所未有。

2020年4月,面对新冠疫情蔓延后国际风云变幻,习近平总书记告诫全党,要坚持底线思维,做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。2020年8月,习近平总书记强调,当前,新冠肺炎疫情全球大流行使这个大变局加速变化,保护主义、单边主义上升,世界经济低迷,全球产业链供应链因非经济因素而面临冲击,国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整,世界进入动荡变革期。

2020年10月,十九届五中全会进一步深化了对形势环境的分析,指出:当今世界正经历百年未有之大变局,我国发展的外部环境日趋复杂。防范化解各类风险隐患,积极应对外部环境变化带来的冲击挑战,关键在于办好自己的事,提高发展质量,提高国际竞争力,增强国家综合实力和抵御风险能力,有效维护国家安全,实现经济行稳致远、社会和谐安定。

我国发展仍然处于重要战略机遇期,机遇和挑战都有新的发展变化。当前和今后一个时期,国际国内的风险挑战有四个方面需要关注:一是新兴力量和发展中国家群体性崛起,西方世界霸权开始走向衰落,国际上的竞争和斗争十分激烈,德国社会学家乌尔里希·贝克所提出的“世界风险社会”的特点更加凸显。二是全球经济陷入深度衰退,新冠疫情蔓延,严重打击全球化趋势,部分国家和地区风险上升甚至经济社会动荡。我国深度参与全球化,面临国际疫情输入、全球经济衰退拖累的风险增大。三是中美战略竞争加剧。四是国内社会矛盾风险增加。我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期,国家治理效能提升,矛盾风险总体平稳可控,“中国之治”成就举世瞩目。同时,发展中的矛盾和问题较多,部分领域矛盾风险呈上升趋势、流动性加快、关联性增强、社会敏感度增加,易叠加共振,形成复合风险。

全面建设社会主义现代化国家是中华民族伟大而艰巨的历史任务。科学决策对于实现目标任务至关重要。面临严峻复杂的风险环境,我国现代化进程中各类重大决策的难度增大、决策关联的社会风险上升。健全重大决策社会风险评估与治理体系,系统完善相关法律政策制度机制,增强风险意识,提高科学决策能力水平,防范化解重大决策可能产生的社会风险,对于我们这样一个改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有的大国,比以往任何时候都更为需要。对此,必须提高认识,增强紧迫性。

深刻领会中央关于重大决策社会风险评估与治理的要求

重大决策社会风险评估,是改革开放以来党领导下创立的具有中国特色和独特优势的国家治理制度。建立健全重大决策社会稳定风险评估制度,是党中央立足党和国家事业全局采取的重要战略举措,是推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计。

从2005年至2020年,重大决策社会稳定风险评估走过15年历程。2005年,四川遂宁市建立“重大工程建设项目风险预测评估制度”。2006年,四川省推进重大决策社会稳定风险评估工作,由工程建设项目延伸至各类政策、改革方案、发展规划、社会管理措施等决策事项。2007年,党中央批准向全国推广遂宁市的做法,各地根据实际予以创新发展。2012年,党中央决定建立重大决策社会稳定风险评估机制。2019年,党的十九届四中全会将其纳入党的领导制度体系。可以说,这15年是改革开放以来我国现代化伟大进程的一个部分,是我国推进制度创新和治理能力建设不断发展的一个过程,是党中央“顶层设计”和“地方探索”有机统一的成功案例。

习近平总书记高度重视重大决策社会风险评估工作,多次批示指示,指明方向,提出要求。他强调:“对涉及群众切身利益的重大决策,要认真进行社会稳定风险评估,充分听取群众意见和建议,充分考虑群众的承受能力,把可能影响社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。”  “我们的政策举措出台之前必须经过反复论证和科学评估,力求切合实际、行之有效、行之久远。”

2012年,在总结各地实践基础上,党中央、国务院制定印发指导意见,要求各地区、各部门建立健全重大决策社会稳定风险评估机制,对关系人民群众切身利益、容易引发社会稳定问题的重大决策进行合法性、合理性、可行性、可控性等方面的社会稳定风险评估,做到应评尽评、不评估不决策。

党的十八大、十九大等重要会议都对风险评估作出重要部署。党的十八大提出提高社会管理科学化水平,建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。党的十八届三中全会提出健全重大决策社会稳定风险评估机制。党的十八届四中全会提出健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。党的十八届五中全会提出要完善社会矛盾排查预警机制、重大决策社会风险评估机制、矛盾纠纷多元化解机制,做好信访工作,做到发现在早、防范在先、处置在小,防止矛盾扩大化、对抗化。党的十九大要求增强驾驭风险本领,健全各方面风险防控机制,牢牢把握工作主动权。党的十九届四中全会在“健全提高党的执政能力和领导水平制度”部分,强调“健全决策机制,加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估,强化决策执行、评估、监督”,将重大决策社会风险评估提升到改进党的领导方式和执政方式的高度。党的十九届四中全会提出了“十四五”时期经济社会发展主要目标之一,“防范化解重大风险体制机制不断健全,突发公共事件应急能力显著增强,自然灾害防御水平明显提升,发展安全保障更加有力”。

社会风险评估取得重大成就,推动了科学决策,提高了治理能力,维护了群众利益,扩大了基层民主,从决策源头防范和化解了大量社会稳定风险,促进了社会和谐稳定,绝大多数决策事项顺利实施,保障了经济、社会发展和改革开放。从国家层面而言,国家一系列重大决策得到风险评估助力而顺利实施,“十三五”规划主要指标即将总体如期实现,重大战略任务和165项重大工程项目全面落地见效。可以说,重大决策社会风险评估与治理“以最小的代价获得了最大的安全稳定收益”,为中国“两个奇迹”作出了贡献,构成“中国之治”的重要内容。

构建适应高质量发展的重大决策社会风险评估与治理体系

党的十九届五中全会提出二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标和“十四五”时期经济社会发展主要目标,要求党和人民胸怀中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局,深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求,深刻认识错综复杂国际环境带来的新矛盾新挑战,坚持新发展理念,推动高质量发展,构建新发展格局。“十四五”至2035年期间,国家、地方各层面和各领域都将制定、实施大量有关国计民生的重大决策。防范化解重大决策风险、保证重大决策顺利实施,就是抓住了“十四五”规划重大战略任务和重大工程项目全面落地的关键。

时代呼唤重大决策社会风险评估工作在全面建设社会主义现代化国家新征程中担负新使命,坚持问题导向、目标导向、结果导向,以自身高质量发展,助力拓展“中国之治”新成就、创造新的“中国奇迹”。

我国重大决策社会风险评估制度总体处于初级发展,必须正视短板弱项。部分省级部门和市县不重视,条(部门)块(地方)结合不够;评估覆盖面小,没有做到应评必评;评估的质量不高,专业性、科学性不够强;评估机构发育不足,行业管理弱,市场存在无序竞争现象;缺乏针对评估的监督问责机制等。此外,与发达国家相比,我国的重大决策社会风险评估还有很大差距。

从根本上看,我国重大决策社会风险评估法治化、科学化、专业化、社会化、智能化程度低,不适应国家发展和治理现代化的需求。缺乏专门法律法规,没有形成刚性约束。尚未形成全国统一的制度体系、标准体系。指导协调有待加强。配套措施不完善,部委之间、不同类型的决策事项之间缺乏衔接,政(府)、产(业)、学(高校)、研(究机构)、用(市场)未形成良性互动机制。风险评估行业建设缺乏规划,行业自律薄弱,市场发育不足。第三方评估机构视野、素养、能力不适应高质量发展要求。相关的学术研究薄弱,与风险评估实务结合不紧密,与应急管理研究相比差距大。

以上问题都是前进中的问题,也是在发展中完全能够解决的问题。构建适应高质量发展的重大决策社会风险评估与治理体系,要从以下四个方面用力:

第一,认识“刚需”。重大决策社会风险评估是国家治理、国家长远发展的“刚需”,也是现代国家通行的治理制度。我国社会风险评估应运而生,面临的需求强烈,发展势头良好,发展前景广阔,有良好的成长性。

第二,明确思路。构建适应和服务高质量发展的重大决策社会风险评估与治理体系,国家要进一步完善制度、法律、政策,提供更好的政策环境、市场环境、法律环境。同时,风险评估机构要加大“供给侧”改革,提升重大决策社会风险评估的能力和水平。

第三,确立目标任务。增强历史使命感、社会责任感,敏锐抓住新机遇,积极适应国家发展和防范风险需要,以高质量发展为目标,以专业能力建设为根本,推进“五化”即法治化、科学化、专业化、社会化、智能化建设,持续提升风险评估和治理的成效,为防范化解重大决策风险提供高质量的服务。

第四,抓住重点。一是研究制定一部法律。2020年11月中央全面依法治国工作会议强调,“坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”。提出“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法,健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度,以良法善治保障新业态新模式健康发展。”建议以习近平总书记关于风险治理的重要论述为指导,总结我国重大决策社会风险评估和治理的实践经验,借鉴国外有益做法,探索制定专门法律,为党和国家以及各级党委政府科学决策、防范风险提供更为权威的法律依据,使重大决策社会风险评估在法律上成为“必经门槛”。二是探索构建四个体系,即全国统一、系统完备的社会风险评估制度体系,分类科学、全面客观的社会风险评估标准体系,公平公正、规范合理的社会风险评估管理评价体系,竞争有序、健康发展的市场环境体系。三是加速建设三支队伍,即高水平的风险评估治理学术研究队伍,高水平的党和国家机关决策与管理队伍,高水平的第三方风险评估专业队伍。四是打通一个关联,即坚持系统观念,打通经济与财政影响评价(EFIA)、技术评价(TA)、环境影响评价(EIA)、社会风险评估(SRA)之间的内在关联,实现各类决策风险评估与治理的全域化、系统化、集成化、精准化,为改革开放和经济社会发展提供更高水平的决策保障。

[责任编辑:张尧]