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管仲军:让突发公共卫生事件有章可循 制定连续性管理体制

编者按:开启新征程,砥砺谱新篇。为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和党的十九届五中全会精神,积极推进我国应急管理体系和能力现代化,由人民日报社、清华大学指导,人民日报社人民论坛杂志社、清华大学国家治理与全球治理研究院、清华大学公共安全研究院等联合主办的“深入学习贯彻党的十九届五中全会精神——第七届国家治理高峰论坛年会暨2020应急管理峰会”今日在北京人民日报社开幕。以下为首都医科大学党委常委、副校长, 首都卫生管理与政策研究基地主任管仲军的演讲。

应急的最高境界应该是无急可应,真正做到“上工,不治已病治未病,不治已乱治未乱”。

习近平总书记多次强调要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,加快完善各方面体制机制,着力提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。要构筑强大的公共卫生体系,完善疾病预防控制体系,建设平战结合的重大疫情防控救治体系,强化公共卫生法治保障和科技支撑,提升应急物资储备和保障能力,夯实联防联控、群防群控的基层基础。

我们认为突发公共卫生事件是公共卫生问题、是公共事件、是社会问题、更是政治问题,危及到国家安全。公共卫生(流行性传染病)安全和国防安全,金融安全,信息安全同等重要,生物(新病毒或细菌)、安全问题的出现不是有或无的问题, 而是早或晚的问题。

目前突发事件的应对方法主要包括:预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个方面。虽然这些方法在应对突发事件时也起到了积极的作用,但是往往是阶段性的,不具备长效效应。因此,我们可以引入连续性管理的思想,做到连续性的突发公共卫生事件管理体制。

制定突发公共卫生事件连续性管理框架

突发公共卫生事件连续性管理流程应形成从设定目标、风险评估、构建连续性计划、培训与演练等不断更新的有机闭环。将连续性管理框架分为九个环节:一是管理层对于突发公共卫生事件管理的连续性和应急响应能力的监督和执行。二是将突发公共卫生事件连续性管理的各个要素与战略目标等进行有机结合,使得突发公共卫生事件连续性管理的目标、措施符合国家的发展特性和目标。三是通过突发公共卫生事件的影响分析(Impact Analysis)来确定关键职能(Critical Functions),并评估影响。四是通过风险评估来识别确定风险、评估不同风险造成的危害可能性和潜在影响。五是构建有效的突发公共卫生事件连续性策略(Continuity Strategy)来确保恢复目标的实现。六是在前期分析和研判的基础上,基于突发公共卫生事件连续性策略形成完备的突发公共卫生事件连续性计划(Continuity Plan),其中包括事件响应(Incident Response)、灾害恢复(Disaster Recovery)以及危机管理(Crisis/EmergencyManagement)等组成部分。七是针对应急管理人员和专业技术人员进行相关突发公共卫生事件连续性的培训。八是通过演练确保突发公共卫生事件连续性相关流程能够有效支持此前建立的目标。九是对突发公共卫生事件连续性策略、计划等进行整体的审查和更新。

突发公共卫生事件风险评估分析

风险评估(Risk Assessment)是突发公共卫生事件连续性管理的基石。风险评估指的是识别社会环境中危险因素、潜在危险因素和潜在损失的过程,包括了风险的识别(Risk Identification)、可能性和影响分析(Likelihood andImpact)。

风险评估用于有效识别和监测突发公共卫生事件连续性的潜在风险。一旦应急管理部确认某个因素成为突发公共卫生事件连续性的潜在风险,其可以选择四种应对方式:接受风险(Risk Acceptance)、风险缓释(Risk Mitigation)、风险转移(Risk Transference)或预防风险(Risk Avoidance)。在这其中,突发公共卫生事件连续性管理应主要针对风险缓释和预防风险进行应对。例如,可以开发适合我国的大流行传染病周期框架,描述和定义传染病大流行的整个周期过程,为流行性传染病的风险评估、决策和行动方案提供建议;制定大流行严重程度评估表,使用这个工具来确定该流行病的“严重程度”。

风险评估可以大体分为两大部分:首先,是风险的识别(Risk Identification)。在进行风险评估时,应该关注突发公共卫生事件分布情况。突发公共卫生事件包括已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的传染病疫情、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情以及其他严重影响公共健康的事件。可以针对不同风险的同类影响制定单一的突发公共卫生事件连续性计划,而不用针对每种特定风险都制定一个特别的计划。其次,是可能性和影响分析(Likelihood and Impact)。不同风险事件的可能性和影响不尽相同,例如中毒事件是高可能性但低影响的事件,而流行性传染病则是可能性较低但影响较大的事件,这其中最难应对的事件就是这些可能性较低但影响较大的事件。

确定突发公共卫生事件连续性策略

风险评估之后,需要制定相应的突发公共卫生事件连续性策略(Continuity Strategy)。突发公共卫生事件连续性策略应以风险为本(Risk-Based),并能充分应对可以预见的所有风险,并且相关策略应保证可行性和可操作性。

突发公共卫生事件连续性策略中最为重要的部分是保证韧性(Resilience)。韧性(Resilience)指的是准备和应对环境突变、承受短暂冲击并从其中快速恢复的能力。应充分评估是否具有充足的资源(人力、财政、时间等)来保证整体具有韧性,并从过往的事件中充分吸取教训。通常被忽略的一点就是要保障沟通渠道的韧性,这主要是因为在遭遇突发事件、自然灾害甚至恐怖袭击时,传统的通讯系统可能也遭到了损害或无法使用。因此需要在事前提前准备好其他的通讯方式和联系人通讯录,以此确保各部门的联系。

建立突发公共卫生事件连续性计划

突发公共卫生事件连续性计划是连续性管理最为重要的部分。应当提前就突发公共卫生事件连续性计划(Continuity Plan)设置足够细节化的安排,而且应当是一个动态的文件(LivingDocument),定期根据组织架构进行更新。

一个完善的计划应当包含以下内容:一是各部门的角色、职责和所需技术;二是对于各类可以预见的突发公共卫生事件的解决方案;三是保护群众减小损害的具体步骤;四是恢复运转的优先级和流程;五是重要信息的保护方式;六是如何从应急状态恢复至正常状态。

培训、演练

应对相关人员进行韧性、突发公共卫生事件连续性目标以及部门的角色和职责等内容进行培训。具体的培训内容可以包括:练习、当前风险和未来风险的普及、近期事件的阐述、此前突发事件所吸取的经验等。培训内容也应该根据听众的类别进行个性化的设置。做到社会全员的培训,政府、社会、群众上下齐心,行动一致。值得注意的是,对管理人员的培训应该更为频繁。具体的培训形式包括以下类型:课程教育、网课训练、场景实践以及与其他机构合作等。同时要注重对民众的培训,我国民众的公共卫生素养偏低,个人能力不足。

应当设定适当的评估、测试和演练等标准,以此来评估突发公共卫生事件连续性计划等内容是否能切实符合突发公共卫生事件连续性目标。从演练的模式上来看,可以大体分为几种:一是全面演练(Full Scale Exercise),全面演练可以充分的监测所有可供使用的资源(包括人员和设备),是否可以在最大限度上保持处理的连续性。二是有限规模演练(Limited-Scale Exercise),有限规模演练往往是针对特定突发公共卫生事件在特定环境下是否能保持处理的连续性来进行的演练。三是图上作业演练(Tabletop Exercise)。图上作业演练即为负责人员对其在特定情况下所应扮演的角色和应付责任的讨论,其目标在于确定连续性计划对于职责和相应目标安排的合理性。值得注意的是,演练最为重要的目的是在其中发现业务连续性管理的漏洞以及潜在值得改进的地方,因此在进行了演练之后,应针对演练和测试所展现出来的弱点进行针对性的改进,确保连续性管理能够满足相应的目标。

[责任编辑:王博]