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吴志强:新时代应急管理与中国制度优势

编者按:开启新征程,砥砺谱新篇。为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和党的十九届五中全会精神,积极推进我国应急管理体系和能力现代化,由人民日报社、清华大学指导,人民日报社人民论坛杂志社、清华大学国家治理与全球治理研究院、清华大学公共安全研究院等联合主办的“深入学习贯彻党的十九届五中全会精神——第七届国家治理高峰论坛年会暨2020应急管理峰会”今日在北京人民日报社开幕。以下为国务院安委会应急救援专家组成员,应急管理部灭火救援专家组专家,北京市原消防总队总队长、少将吴志强的演讲。

习近平总书记在党的十九大报告中指出,“打造共建共治共享的社会治理格局”。对加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制提出进一步要求。各级党委要树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想,健全公共安全体系,完善安全生产责任制,坚决遏制重特大安全事故,提升防灾减灾救灾能力。报告中明确将社会公众纳入国家社会治理体制中,强调了社会各级应急力量在防灾减灾救灾中的重要作用。

2018年4月,应急管理部的成立标志着我国应急体系完成了整合和优化工作。同年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》,这一部署为我国社会化应急体系的建设指明了方向。

我国社会化应急体系面临的挑战

由于我国独特而复杂的自然和社会经济环境,随着我国进入经济高速发展与社会转型的关键时期,各类矛盾问题逐渐得以凸显,地震、洪水、冰雪、飓风、干旱、泥石流等各级突发事件频发,经过多年的实践探索,我国已经构建了以政府为主导、“一案三制”为核心的应急管理体系。但我们也清醒地认识到,面对各类突发事件频发多发的态势,在应急救援需求总量和难度日益提高的情况下,我国的应急体系和能力还存在薄弱环节,主要表现在部分突发事件的应急救援队伍不健全、物资装备保障和救援能力不具备、应急救援区域协作能力存在短板、城市基础设施防灾减灾能力滞后、公众参与意识有待提高等方面。为此,国家在突发事件应急体系建设中把能力建设作为基本任务,把强化应急管理基础和提高重持大突发事件处置能力作为重点,全面提高应对复杂多变的公共安全形势的能力。

现有的应急体系如何从原有的分灾种、分部门、分行业的救援模式,整合形成一体化、专业化、常态与应急相结合的社会化应急体系,以实现各类应急队伍裝备、素质和能力的提升,形成可持续的人力和财力资源的政策保障,是目前需要解决的问题。

我国社会化应急体系的现状

目前,我国应对突发事件已基本形成了政府主导、多方参与、协调联动、共同应对的格局。我国应急救援力量主要分为国家综合性消防救援队伍、各类专业应急救援队伍和社会应急力量。其中国家综合性消防救援队伍是由原消防救援队伍和森林消防队伍组成,合计19万人,他们作为我国救援主力队伍每年完成120多万起应急救援任务;各类专业应急救援队伍包括地方政府和企业专职消防、地方森林(草原)防灭火、地震和地质灾害救援、生产安全事故救援、水上应急救援、航空应急救援、电力应急救援、通信应急救援、医疗防疫应急救援队伍等组成,担负着专业领域的各项应急救援任务,是国家综合性消防救援队伍的重要协同力量;社会应急力量是指社会团体、企事业单位、公民个人等非政府应急力量。

经过多年的建设发展,我国形成了以国家队为核心、行业队为骨干、企(事)业队为基础的专兼结合、优势互补、功能综合的应急救援队伍体系。包括消防、地震、危险化学品、矿山集中区域、水上、铁路、电力、森林消防等领域和行业的应急救援队伍。

我国社会化应急体系建设重点

一方面,在坚持政府主导的前提下,尽管突发事件应对受到各级政府的高度重视,政府通过调动社会团体、企事业单位、公民个人等社会资源,充分发挥其专业优势和资源优势,承担突发事件应对中的相关环节和任务,有效节约政府资源;另一方面,随着经济持续发展和生活水平的不断提高,社会团体、企事业单位、公民个人对于生命和财产的安全越来越重视。因此,构成了突发事件应对中主体多元、覆盖全面、综合配套、机制灵活、运转高效的社会化应急体系,在突发事件应对中形成合力。社会化应急体系的发展既有长期性也有一定的紧迫性,我们对我国社会化应急体系的发展方向提出如下建议:

一是加强应急救援体系建设。统筹综合、专业的社会应急力量,着眼应急管理机构改革实际,加快推进应急管理法律、法规体系的梳理。加快推进应急法规规章体系的总体设计、应急标准体系的构建、相关部门规章的整合、应急管理“龙头法”的立法等,打牢应急管理法制化基础。加强相关规章制度建设,提升应急救援工作的规范化水平。建立健全规章制度是依法防控、科学救援的基础,修订完善相关法律法规和国家灾害应急救援预案,切实做好突发事件应对处置的顶层设计。各地应急管理部门在预案制度方面,要有针对性地组织培训,特别是市县应急管理部门的责任和任务,明确应急响应条件和具体行动,落实各项应急保障措施,做到责任明、任务清,全面提高预案的可操作性。推动相关机构梳理完善应急管理、安全生产、防灾减灾救灾技术标准,开展发达国家先进的相关技术标准的研究对标工作,推动构建科学的国家级技术标准体系。

二是强化应急队伍力量建设。具备专业救援技能的救援队伍在突发事件所开展的救援工作效率更高,对于应急教援人员而言,白救和互救是最基本的专业技能,同时还需要具备针对地震、洪涝、台风等不同灾害场景下的专业化救援技能及救援装备。建立应急救援相关标准体系,对于救援队伍的组织机构、专业技能、人员构成、参与内容、经费保障等各个方面提出明确的考核评价标准,进一步明确数援队伍和相关人员提升路径,明确不同类别的队伍力量所需的专业资质,建立针对不同类别应急力量的专业技能和培训课程体系及专业装备请单,逐步提升全社会的应急能力。

三是完善培训教育体系。依托院校完善职业化教育体系,推动应急救援队伍走职业化发展的道路,根据其使命任务,确立相应的职业标准和与之相匹配的职业技能、职业素养,探索建立符合应急救援职业特点的职务职级管理体系,实行专门管理和政策保障,推动应急救援队伍建设的标准化、规范化、制度化,为了进一步提高应急管理防灾减灾人员的素质,需要建立种类齐全的防灾减灾大学及防灾减灾职业学院,加快人才培养。完善应急管理人员专业知识体系建设,进一步明确应急救援队伍职责定位,明确承担规划服务区域内的应急救援任务,并依据任务对其专业理论、技术标准,职业道德等方面进行长期培训。

四是建立稳定经费保障机制。推动应急救援队伍走社会化发展的道路。在市场经济条件下开展对于应急教援工作新模式的探索,健全完善政府购买应急产品和服务的制度机制,有效激发企业做好应急管理工作的内生动力。协调金融保险部门,开发出更多适用于应急救援队伍的服务产品,鼓励发展应急保险和理赔产品,探索以队养队、服务社会的发展道路,实现队伍的自我“造血”和可持续发展。

五是加强应急信息网络建设。统计并及时更新各类救援队伍的人员、专业特长、技能水平、设备装备、培训记录等基本信息,建立统一的应急力量数据资料库、为信息协调系统提供数据基础,供全国各级应急管理部门调用。将现有的消防实战指挥、国家安全生产应急、国家自然灾害监测与评估、地质灾害应急、森林防火信息指挥系统、气象信息决策支持系统、国家地震监测应急等国家级平台的数据、功能、设备进行整合,建立一体化的综合应急指挥平台。建立灾害情报收集和信息公开化系统,调动社会各界应急力量进行灾害情报收集,在突发事件发生后的第一时间展开自救互救工作。

六是建立各类队伍联动模式。在应对复杂突发的事件时,仅依靠政府力量往往会受到限制,难以保证应急行动的快速反应能力及政府日常工作的有序运行。应急模式上要从以政府作为单一主体转变为社会力量的广泛参与,其中对于政府、非营利组织、社区、企业、民众都有明确的分工,志愿者作为专业的应急救援力量,在政府、非营利组织统一协调下有组织地参与到救援工作当中。社区重在提高公众个人的自救互救能力并建立社区“第一响应人”制度,构建社区应急志愿者体系。通过建立统一救援指挥平台、高效协调联动机制、定期组织跨部门的方式和路径,并通过跨区域协同演练等多种方式,将各类应急救援队伍有机融合,提高灾害现场的联动作战水平。

消防救援队伍改革发展迈出坚实步伐

2018年11月9日,习近平总书记亲自为国家综合性消防救援队伍授旗并致训词,标志着这支全新的人民队伍举旗定向、踏上征程。两年多来,在习近平总书记重要训词精神指引下,国家综合性消防救援队伍忠实践行“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”四句话方针,改革建设发展迈出了坚实步伐、取得了可喜成效。

一是初步走出了中国特色消防救援队伍建设新路子。

按照党中央改革决策部署,党和国家给我们这支近20万人的队伍量身打造了一套全新的制度设计,确保了新旧体制有序衔接、平稳过渡。在中央和国家有关部门的大力支持下,已陆续出台消防救援衔、消防员招录、工资待遇等26个配套政策文件,构建了新体制政策制度的“四梁八柱”。地方党委政府也特别关爱,给予了极大支持和政策优待。应急管理部党委坚持边转制、边建设、边应急,领导队伍积极稳妥完成身份转改、职级套改、授衔换装、落编定岗等工作,指挥队伍有效应对处置了一系列重大灾害事故。国家综合性消防救援队伍坚持政治建队根本方针,确保绝对忠诚;坚持纪律部队建设标准,制订实施《内务条令》《队列条令》等17个管理规章,用铁的纪律打造铁的队伍;对标应急救援主力军和国家队定位,锤炼过硬本领,提升专业能力,保持24小时驻勤备战,闻警即动、冲锋在前、敢打必胜,始终奋战在人民群众最需要的地方。两年来,共有65个集体和75名个人获得省部级以上表彰,“火焰蓝”新形象已经深入人心。

二是努力开创了防范化解重大安全风险的新局面。

我们树牢以人民为中心的发展思想,坚持“人民至上、生命至上”,坚持依法治理、精准治理、综合治理,坚决守好消防安全基本盘、基本面。

不断深化消防执法改革,建设工程消防审验职责顺利移交,“双随机、一公开”监管全面铺开,承诺制管理、信用监管、互联网+监管等新的监管模式逐步建立。

逐级压实消防安全责任,将安全生产、消防安全两项省级政府考核合并实施,清单式、项目化推动地方政府、行业部门履职尽责,在社会单位推行隐患自查、自知、自改,进一步强化各方主体责任。

精准治理突出风险隐患,先后开展人员密集场所、大型综合体、文博单位、电动自行车、消防车通道等专项治理,组织实施三年整治行动,及时排险除患,坚决防止形成区域性问题、系统性风险。

持续强化消防宣传教育,以消防宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭为抓手,着力提升全民消防安全素质。两年来,共排查各类单位场所1032万家,消除各类隐患1433万处,督改重大隐患1.1万处,全国火灾形势保持了总体平稳。

三是坚决扛起了应急救援主力军和国家队的新使命。

转制后,作为应急救援的主力军和国家队,要全面承担各类灾害事故的应对处置工作,这对我们既是机遇更是挑战。

我们着眼“大应急”体系建设,制定部级应急预案和响应手册,建立多部门会商研判、预警响应机制,与军队、社会应急力量和大型企业建立联勤联动联保协作关系,初步构建了畅通高效的应急指挥机制。

我们着眼“全灾种”救援任务,全国布点组建了8个机动专业支队,各地分类别组建了地震、水域、山岳、洞穴等专业救援队2800余个,建设了南方、北方空中救援基地,广泛开展专业培训、资质认证和实战练兵,努力提升综合救援能力。

我们着眼“体系化”装备建设,加快补充急需装备,升级换代常规装备,研发配备高精尖装备,目前消防车配备达到5.3万辆,消防船艇7400余艘,各类专业救援装备器材1160万件(套),基本涵盖了城乡和森林草原火灾扑救,以及洪涝、地震、地质、建筑坍塌、危化品泄漏等灾害事故处置的各个领域。

两年来的探索实践,充分印证了我国应急管理体制和应急救援体系改革成效,让我们更加坚定了改革信心和努力方向。同时,我们也清醒地认识到,作为一支新队伍,制度重构、体系重建、形象重塑之路仍任重道远,化解风险、防范火灾、维护安全仍面临很多挑战,应对灾害、处置事故、专业救援仍存在不少短板。贯彻新发展理念,构建新发展格局,对应急管理和消防救援提出了新的更高要求。国家综合性消防救援队伍将认真学习贯彻党的十九届五中全会精神,忠实践行习近平总书记重要训词精神,坚持“人民至上、生命至上”,紧紧围绕防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的核心职能,破立并举、守正创新,加快提升队伍正规化、专业化、职业化水平,全力推进消防治理体系和治理能力现代化,为守护民生民安、维护安全稳定不懈努力。

今年的主汛期,我国多地发生了严重的洪涝灾害。在党中央的坚强领导下,国家防总统筹协调相关部门密切协作,地方各级党委政府紧急行动,各类救援力量协同作战,防汛救灾工作取得显著成效,彰显了我国的体制优势、制度优势。在应急管理部党委的指挥调度下,全国消防救援队伍坚持人民至上、生命至上,尽锐出击,全力以赴,共参加抗洪抢险救援2.3万余起,出动消防指战员23万余人次,营救预险被困人员5.07万人,疏散转移群众16.13万人,转运物资2000余吨,加固堤坝近26公里,城乡排涝1700余万立方米,清淤排障8.5万立方米,防疫消杀47万平方米,为保护人民群众生命财产安全、降低洪涝灾害损失作出了积极贡献,用实际行动忠实践行了习近平总书记重要训词精神。

[责任编辑:王博]