网站首页 | 网站地图

首页 > 国家治理 > 治理之道 > 正文

对城市社区安全的思考

 一、城市社区与安全

(一)城市社区

近年来,随着城市的发展,城市规模越来越大,人口与财富的聚集使得城市风险也在聚集,作为城市最基层的社区面临新的风险和挑战,城市社区安全和风险治理值得深入研究。

城市是由一个个或大或小的社区组成的,它是城市运行的基本单元。社区是指具有某种互动关系的、共同文化凝聚力的、在一定领域内相互关联的人群形成的共同体及其活动区域。城市社区按发展程度可划分为传统社区、发展中社区、现代社区和发达社区,按人口规模可划分为大型社区、基层社区等。不能把“城市社区”简单理解成“居民小区”“小城市”等。如果社区缺少一定规模和功能,就无法成“社”,其韧性也就大大降低。城市社区类型和特色的差异使其面临的风险也不同。城市社区安全风险治理是一切城市社区治理的基础。

作为基层群众性的自治组织,“居民委员会”直接服务和管理社区居民。社区居民委员会的上级单位是街道办事处,如果街道办事处所辖的人口规模很大时,其下所辖区域将会被划分成多个社区。受到地域、历史原因、传统因素、行政干预等多因素的影响,这种社区划分方式不一定与居民的互动格局相关联,也无法充分反映城市社区中社会关系的动态性和复杂性,这将阻碍城市社区实现居民自治、安全宜居的目标,因此,科学合理地划分城市社区是社区治理的关键。城市社区的居住人口规模有大有小,从生活保障角度看,城市社区过小,缺乏足够的开放空间,当社区居民产生“拥挤”的不良感受时,抱怨会增多,而且过小的城市社区自身不能健全韧性能力,也会影响社区居民自治目标的实现。

(二)城市社区与城市社区安全

从突发事件的应对来看城市社区的类型与人口规模。要充分考虑居民步行范围的可达性。城市社区大小要基于合理的步行通勤范围,如果社区居民能够通过步行等方式到达食品蔬菜店、社区服务中心、社区卫生服务中心、户外活动场地等社区配套设施,那当社区受到外部威胁时,社区居民的基本生活容易得到安全保障,这一点在新冠肺炎疫情期间表现得很突出。如果城市社区过小,可将2个以上的城市社区联合起来,使社区在规模尺度上能够满足社区管理的服务要求,能够发挥相应配置的公共设施和市政基础设施最合理的使用效果。社区居民一方面需要小尺度的居住类型以满足其居家生活的基本日常所需,另一方面,也需要更大范围内的选择和结合,如教育需求、交通便利需求、文化活动需求等。合理的城市社区类型和人口规模能够满足居民居住的社会安全心理,有利于安全健康管理服务。城市社区的类型和特色的不断变化,其所面临的风险也是不同的,如有的社区年轻人更多,有的社区老年人占比更大,有的社区面临建筑、设施等老旧改造问题,有的社区用电、用气、用水的风险较高,有的社区面临建筑、设施超出其设计要求的运行极限的风险等。城市社区需要均衡协调发展,要在充分考虑了社区特点、类型和人口规模所带来的风险后,再考虑其他风险。

此次新冠肺炎疫情对社区提出新的挑战,如果我们不得不和类似于新冠肺炎病毒这样的威胁长期共处下去,那我们不仅需要社区应急体制,还需要更深入系统地思考社区进化,进一步着手社区规划,再次审视社会治理体系,进一步打造社区安全。

社区安全是指社区风险被控制在人们可接受的状态下,也就是说社区居民在生产生活中不受威胁、危害、损伤、损失的状态及保障持续无危、无损状态的能力。社区风险是指某一个危险情况在社区发生的可能性和后果的组合,它是对社区安全造成威胁的各类风险的统称,它直接作用于社区,影响社区的安全与稳定,从而降低社区居民的安全感、幸福感和获得感。社区安全要求社区低风险,要求杜绝管理的缺陷,减少不安全行为,要求社区服务基础设施良好。对于社区内可预测预警的风险,要管控到位以确保社区安全;对于社区内不可预警的威胁,社区安全是相对的,这里要强调应急准备。社区安全既要采取措施消除降低危险发生的可能性,也要应对后果的严重性。对一个社区而言,四大类突发事件,有时难以预测,有时耦合出现。因此,社区首先要知己,将自身可能引发的风险降到最低,并在此基础上应对带来严重后果的社区风险,这对社区治理而言十分重要。这种带来严重后果的风险主要来自外部威胁,如疫情等。因此,要分析社区的风险控制能力、承受能力,包括应急处置能力,进而对社区的风险进行分级,并提出应急准备对策。

二、城市社区与安全风险治理

(一)社区安全风险评估

社区风险评估包括风险识别、风险分析和风险评价的整个过程,是社区居民参与发现、识别、描述风险的过程,包括对风险源识别、突发事件识别、潜在后果和原因的识别。社区风险辨识是社区安全保障的基础工作,要防止“认不清、想不到、管不到”的情况发生,达到“我知道你知道”。社区风险辨识既是社区每一户居民自我风险辨识的过程,也是动态排查、筛选并记录各类社区风险点、危险源的过程,做到精准细分风险源,精准进行风险辨识,全面开展城市社区风险点、危险源的普查,列出社区风险清单。社区居民的风险感知能直接或间接反映社区的状态及存在的问题。社区的风险承受力跟社区居民的风险认知、应急能力、价值评判等因素有关,可以说,居民参与社区风险辨识的程度越深,对社区风险的认识越全面和深刻,社区的风险承受力就越高。

任何风险都有产生源头和传播途径,因此,发现风险源头和阻断风险传播途径是非常重要的,如新冠肺炎疫情中,从“西城大爷”溯源到新发地市场,对快速控制疫情产生了积极作用。社区风险评估中,要区别对待相对确定风险和不确定性风险,对于那些因果关系清楚并达成共识的相对确定风险,要严加管控,不能反复犯错;对于那些很难识别和量化的风险,或者发生的可能性和严重性高度不确定的不确定性风险,要认真评估,做好应对。

充分认识时空对风险的影响,要提升风险早期识别和预报预警能力。当风险不能彻底消除,预警是降低损失的最重要的措施之一。新冠肺炎疫情未来风险依然很大,要加强对疫前、疫发、疫中的动态评估,做好应急准备。如果人与人之间保持安全距离,新冠肺炎疫情传染的风险将大大降低。另外,要做好突发事件风险评估,目的是为了加深对灰犀牛和黑天鹅的认识,做好应急准备,对事前、事中、事后等进行动态评估。

(二)打造社区安全

社区居民都要参与社区安全风险治理。要鼓励社区内具有职业素养与个人能力的社区居民利用其专业知识和能力在社区安全层面发挥作用。社区党员要带头,社区要让更多的居民成为社区风险治理者和社区应急处置第一响应者。突发事件发生时,很多由家庭、社会和市场解决的问题变成了政府责任,特别是那些迫使人们不得不宅在家里的突发事件。社区在党建引领,党委统筹下打造人人参与的社区安全网。

要科学有效划分网格,要建立健全网格化风险研判机制、网格化风险防控协同机制、网格化风险防控责任机制等。网格要从人群结构与功能考虑划分,如“合二为一”等。从安全风险角度,社区网格化管理的重要性不仅在于日常的社区风险管理,例如社区治安秩序管理、社区火灾隐患排查等,同时也在于对突发事件发生时的及时响应,例如排查网格内传染病人并做好居家隔离观察服务;自然灾害发生时,可通过网格化管理进行不留空白的预警和人群疏散等。提升社区居民“我要安全”的意识和“我会应急”的能力。

在抗击新冠肺炎疫情中可发现,传统智慧和组织能力发挥了作用,信息技术发挥了作用,但科技的深度支撑仍然不够,大数据与人工智能技术有待进一步发挥作用。需要指出的是,科技是为人所用的,信息技术手段应用于社区网格化治理要力求简约和低成本,关键技术要明确有效。一些共享的终端系统与技术不能仅在一个地区使用。社区信息化建设要有统一标准。

(三)社区安全风险治理的发展趋势

风险管理要有系统思维,不能就风险论风险。随着人的角色从“单位人”向“社区人”的逐步转变,人们呆在社区的时间会变长,且在新冠肺炎疫情防控常态化下,小的生产经营单元、居家办公、创新街区等概念将融入社区发展中。

社区居民要对社区风险知情并有所准备。加强社区居民对社区风险的认识,对应急准备的认识,要有既是受灾者也是救灾者的意识。做好本地化方案:突发事件发生后,要力争就地解决与处理,要在局部地区将其控制;要让居民知道社区的风险源及如何应对风险,社区所有成员参与应急联动。

做好人员和各种环境全覆盖的伤害预防与风险治理计划,开展针对脆弱性的人员、环境的预防项目。做好社区特殊人群安全保护计划。记录社区特殊人群伤害发生频率及原因分析制度。做好社区特殊人群安全促进项目建设,积极参与本地区风险交流活动。这需要社区高效能治理以保障社区安全。

强化社区协同机制。成立协作协同的居民参与的跨部门协调机构。需要开发以社区居民体验为核心的新服务。打造一支社区风险治理队伍。打造社区应急志愿者队伍。既发挥好“楼门长”的专门作用,又发挥好网格员的协同功能。建立一套由社区工作人员、志愿者、居民中技能人员共同参与的人员协调配合的机制。

三、城市社区应急管理能力建设

(一)加强城市社区应急管理能力建设

城市社区应急管理体系与能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。而城市社区应急管理能力是“一案三制”的执行能力集中体现。城市社区要未雨绸缪,加强风险评估和监测预警,提升多灾种和灾害链综合风险监测和预警能力。提高解决问题的能力,包括提高信息捕捉和分析研判能力、综合协调能力、科学预判和应急处置能力等,社区党员切实做到“平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危急关头豁得出来”。社区党委要切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任,严格落实责任制。社区工作者增强履职本领,解决“能力不足”的问题。

城市社区应急管理能力建设要加强应急管理基础能力、应急管理提升能力、应急保障和协同应对能力的提升。所谓城市社区的应急管理基础能力建设就是要加强国家安全法、突发事件应对法、安全生产法等一系列法律法规的的学习贯彻能力;建立健全地方性应急管理法规、制度,提高基层依法治理与应急能力;社区风险治理要坚持依法治理,运用法治思维和法治方式提高风险治理的法治化、规范化水平;要建立完备的城市社区档案,推进数字化、精细化、智慧化平台建设;加强城市社区公共空间与人防工程利用,改善实质环境安全设计;提高研判能力、协调能力,加强各有关部门、单位之间的工作沟通、信息交流,有效协调协同应对突发事件等。所谓应急管理提升能力建设就是定期开展全面系统的公共安全风险评估;共享风险信息,适时发布风险信息;构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制;建立突发事件态势大数据分析模型,实现趋势预判分析、模拟预测分析等,把风险评估、应急资源管理和应急决策等分析模型集成在应急平台上。要加强应急保障和协同应对能力建设,强化社区重要基础设施抗灾能力的认识;加强城市社区应急志愿者队伍建设;明确应急志愿服务范围和志愿者的权利义务,健全志愿者和志愿服务组织参与应急管理的工作机制;制定本地化应急志愿者志愿方案等。

(二)以防控新冠肺炎疫情为契机健全城市社区应急管理体系

2020年6月2日,习近平总书记在主持召开专家学者座谈会上强调“人民安全是国家安全的基石。要强化底线思维,增强忧患意识,时刻防范卫生健康领域重大风险。”抗疫以来,习近平总书记的一系列重要指示都凸显了进一步健全基层社区应急管理体系的极端重要性。

新冠肺炎疫情绝非仅仅是突发公共卫生事件,其涉及突发事件的几大类,要推动健康中国发展战略实施,要完善国民健康政策,为人民群众提供全方位全周期健康服务。

当疫情来临时,我们希望能早发现、早报告。但早发现未必都能溯源,虽然我们应对新冠肺炎疫情的速度已经很快,但如何能再早一步仍然是值得我们深思的地方。目前为止,新兴技术发挥的作用还不够强大,大数据与人工智能科技可以发挥更大作用。在新时期,特别是常态化疫情防控的时期,如何做到安全与发展并举?如何将全周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节?如何加快建设适应城镇化快速发展、城市人口密集特点的公共卫生安全体系?如何提高忧患意识和底线思维?如何提升韧性建设水平?这些问题将促使我们健全城市社区应急管理体系。

健全应急管理体系需要提高系统思维能力。需要做好顶层设计和基层实践;加强多灾种与跨灾种防御,加强国家乃至社区的应急准备;加强党建引领与党委统筹,党委抓好应急管理工作。要安全与发展并举,使安全赋能社区发展,促进社区服务消费、信息消费和安全消费。在新时期,要从规划、改革上下功夫,才能应对危机,以高效能治理推动高质量发展。

(丁辉  北方工业大学校长)

[责任编辑:李金芳]