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城市空间聚集的安全风险及其防控

——以新冠肺炎疫情防控与应对为例

中国社科院大学教授  潘家华

【摘要】新冠肺炎疫情的肆虐,需要从不同视角加以审视。从城市空间格局和城市形态的视角,城市的空间聚集、城市空间格局的极化、城市空间规划的中心化理念,是疫情传播放大、灾害影响加剧的客观条件。需要检讨空间聚集理念下城市空间规划所形成的可能助推疫情的传播和扩散的机理和效应。鉴于城市人口在空间聚集形态下疫情传播快、灾害重的情况,城市空间规划需要权衡经济理性、生态理性和安全理性,将安全理性放在优先位置。

【关键词】新冠肺炎  城市空间  城市安全  风险

【中图分类号】 TU984.2                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.002

 

新型冠状病毒引发的肺炎疫情,发生在科技发达、社会安定、物质财富丰富的21世纪20年代的启始之年,其灾难性影响之巨大,在新中国成立以来,尤其是改革开放以来,是创纪录的。疫情爆发前期失控,有体制、治理和官员素质等方面的原因,具有主观不作为或胡作为特征,这是主要的;但从疫情扩散机理看,城市的空间聚集、城市空间格局的极化、城市空间规划的中心化理念,是疫情传播、灾害影响放大、加剧的客观条件。我国城市化已进入中后期阶段,亟需从城市安全的视角,检视城市空间聚集的脆弱性,反思我国城市规划的中心化理念与实践,规避风险,增进韧性,提升城市安全水平。本文分析所聚焦的,不在于城市治理的主观因素,而在于城市空间形态方面的外在或客观条件。 

新型冠状病毒肺炎疫情蔓延

 从2019年12月8日发现疫情,到12月底确认疫情元凶——2019新型冠状病毒,到2020年元月23日武汉封城,随后四川、浙江、广东、湖北等地迅即启动一级响应机制,其影响已经超越了2003年集中爆发于广东和北京的非典疫情,使全社会尤其是武汉及湖北其他城市付出了惨痛的生命健康代价,全国全部省级行政区域皆有疫情报道,有的省市确诊病例甚至超过千人;不仅是湖北,在全国范围内引致社会生活正常节奏几乎停摆,众多正常生产经营活动几近停滞;其国际影响可能会严重阻碍人类命运共同体建设,甚至在一定程度上干扰中华民族历史复兴的伟大进程。这一新型冠状病毒肺炎疫情所造成的灾害,不仅在中国,甚至在世界上,都堪称21世纪的“新冠”,是创纪录的。

新冠病毒所造成的生命和健康代价,是巨大的、惨痛的。生命无价,健康为要。新冠病毒感染死亡人数,已经远远超过了2003年的非典、中东呼吸综合症、埃博拉等重大传染性疫情。数以千计的危重、重症病人,有可能逃过死神,但治疗过程中可能留下的后遗症也可能伴随终身。数以万计确诊、疑似患者,在病痛之外还要面对对于疫情的心理恐惧,以及可能传染至亲的心理恐慌,遭受病魔和心理的双重折磨。那些照顾病人的亲人、医治病人的医护工作者,在防护可能不到位、物资较为匮乏的情况下,负重前行。尽管医疗费用可以计价,但生命健康的代价,对于遭受病魔的患者,是难以承受之重、不可计价的。

疫情封城而使正常的生活节奏几乎处于停摆状态,社会代价及其沉重。尤其是,新冠肺炎疫情肆虐在中国传统佳节——春节期间,使得亲人不能团聚、亲友不能相聚,群体性娱乐文化活动全面叫停,居家隔离生活物资短缺,必要的出行难以出户。封城、封村、封小区、封楼、闭户,不是一时一地,而是遍及湖北城乡,波及全国大部。这样规模的社会影响,已经超出了人们的想象和承受范围。

生产经营等经济活动的主体,除疫情防控需要而允许运营的部门外,在疫区和影响严重的地区都被封闭,尽管少部分可能居家工作、远程办公,但对于制造业来讲,多数只能处于“冻结”状态。旅游业、餐饮宾馆业、交通运输业,乃至于金融服务、房地产业,打击首当其冲;工厂车间的一线工人,假期返乡,回程封堵,复工艰难。一年之计在于春,农民春耕相对于集中隔离的城市,可能正常运行,但农业生产资料的提供和保障,无疑也会受到影响。

贸易自由化,经济全球化,中国倡导并践行的人类命运共同体建设,在新冠肺炎疫情的冲击下,尽管不会中止,但必然要接受考验,经受挫折。2020年1月30日,世界卫生组织宣布,将新型冠状病毒肺炎疫情列为国际关注的突发公共卫生事件。尽管WHO总干事谭德赛认为没有必要采取限制国际人员流动的措施,但欧、美、日、东南亚,乃至于非洲、拉美的许多国家对中国游客实施入境管制,[1]多国航空停飞。在一些发达国家甚至出现因疫情对中国公民进行人身攻击的情况。中国治国理政的经验,也可能因此而受到国际社会,尤其是敌对势力的质疑。

2020年,是“十三五”的收官之年,是全面建成小康社会的目标年,在中华民族伟大复兴的历史进程中,有着十分重要的地位。持续数年的中美贸易摩擦,并不会因为2019年底中美贸易协定的签署而终结,[2]以美国为首的西方国家对中国特色社会主义道路的围堵封杀,也不可能偃旗息鼓。2019年,中国GDP抵近百万亿人民币,人均迈上一万美元的台阶,但离高收入国家人均水平的起点线,仍相距30%。2019年经济增速6.1%,第三、四季度已经低至6%。[3]2020年第一季度集中应对疫情,可能要到第二季度中后期才会步入正轨。

 城市空间聚集的疫情扩散机理

 新冠肺炎疫情蔓延成灾,显然有城市治理、卫生防疫、官员素养等方面的内在因素,但如同非典一样,其发端并形成灾变于巨型规模的中心城市,表明城市形态上的过度空间聚集,极有可能是外在的客观助推因素。如果剖析这些外部条件助推的扩散机理,主要包括:

首先是高密度、超高层居民住宅区的点状扩散。武汉作为“九省通衢”的国家中心城市,土地资源紧张,人口高度集聚,因而承担居住功能的住宅小区,多为集中连片开发的大型高密度、超高层单元楼房。例如,位于武汉市江岸区的百步亭社区,[4]占地5.5平方公里,居住和生活人口超过18万,规划建成占地面积7平方公里入住30万人的百步亭新城。该社区现有人口密度每平方公里3.3万人,按规划建成后人口密度每平方公里4.3万人。居民住宅楼间距近、空间狭、超高层、单元房面积多在100平米左右。如此建筑高密度、大规模的城市社区,高度密集的人口居住生活在相对狭小的空间,进入自家必须要使用封闭环境的电梯。一旦出现疫情,如果认知不及时、管控不到位,快速扩散是必然的。据相关媒体报道,截止到2020年2月4日,社区内的安民苑55栋楼里,有33栋出现发热病状。有限封闭空间大范围感染的另一个典型例证是日本游轮“钻石公主号”,2020年1月20日从横滨起航,5日后经停香港发现感染病例紧急返航,至2月12日,确诊病例已经到达218人,感染率高达5.9%。[5]如果低楼层、低密度,点状扩散的规模、速度、范围必然要小得多,管控难度也会小很多。

其次是大容量、高频次公共交通的线状外延,由于职住分离[6]、城市摊大饼,地铁、电车、公汽等公共交通,尤其是上下班高峰时间,摩肩接踵人挤人,即使严加防护,也有高风险。1000多万人口的大武汉,分武昌、汉口、汉阳三镇,为长江、汉水所分割,公交线路多、距离长、乘客多,疫情在市内线性外延,覆盖大容量公交线路通向的每一个角落。

再次是武汉作为中心城市资源虹吸范围内的周边辐射。湖北的城市和经济格局是一主(武汉)两副(宜昌、襄阳),武汉城市圈(1+8,武汉、黄石、鄂州、黄冈、孝感、仙桃、天门、潜江、咸宁)一城独大。武汉对这几个周边城市,虹吸作用强,辐射效果大。从疫情发生情况看,这8个市的确诊人数和死亡人数,几乎占湖北省武汉以外的总数的一半。武汉城市圈确诊和死亡人数,占全省总数的90%左右。武汉辐射力较强的邻近省份河南、湖南和江西,三省确诊病例占湖北以外全国其他省(区、市)总数的1/4。[7]

最后是国家中心城市之间区域互联的远程传播。在全国范围,武汉与长三角城市群地区(江、浙、沪、皖)、珠三角城市群(广东)、成渝城市群(川、渝)和京津冀城市群关联密切,这四个城市群所在省市确诊病例,占湖北以外全国总数的一半以上,其中武汉作为长江经济带的中心城市,与长三角和成渝地区的关联更为密切,长三角和成渝地区的确诊人数占湖北以外全国总数的1/3以上。珠三角地区广州、深圳的确诊病例是北京、天津的1.5倍左右。

上述四种传播机理或途径,显然与城市形态、城市规模、城市体系等空间聚集状况密切关联。城市空间聚集的密度越高、程度越强,则疫情传播的灾情越重。从新冠肺炎疫情传播的灾情影响程度上看,可以在较大程度上分析武汉作为中心城市与省内、省外人口和经济联系的紧密程度。封城、封社区、封村、封楼,就是通过强行物理隔离的方式,阻止疫情扩散。

 城市空间高度聚集的风险效应

 从城市空间格局上看,聚集程度越高,对各种外来冲击,尤其是突发冲击表现得就越脆弱,城市安全风险就越高。风险效应主要表现在规模、路径锁定、外溢加速和应对时滞等方面。

城市安全风险的规模效应,主要表现在人口聚集数量上。我国大城市的人口规模,动辄在300万、500万以上,[8]一些具有优质公共资源垄断聚集权限的副省级区域性中心城市,多将人口规模过千万作为目标。一些区域性中心城市例如天津、武汉、西安等城市,就曾在2017、2018年放宽落户条件“抢人”扩容。人口是城市安全的核心要义,规模越大,聚集度越高,风险必然越大。对于传染性疫情,人口越多,对外界的联系必然也多,传播的覆盖面也就越广。这种风险的规模效应,不仅表现在公共卫生突发事件上,其他灾害例如地震、洪涝、战争,风险也随人口规模而非线性增加。

城市安全风险的锁定效应,主要表现在城市格局、功能和基础设施的物理固化而产生的锁定。城市功能分区、职住分离而引致的技术锁定,意味着城市居住社区规模必然大,产业园区必然集聚,单一中心的向心力,又必然产生向中心集聚而向四周扩散的物理通道,即交通线路多、距离远、容量大、频次高。如果职住一体,通常的工作和生活半径在2公里左右,显然风险管控就简单得多了。城市居民住宅的高密度超高塔楼,遇到火灾,消防通道的畅通和消防水枪的作业难度更大。高层居民高空抛物伤人、儿童高楼坠落风险,也因楼高而增加。城市功能分区,城市道路和交通基础设施、楼房,一旦建成,安全风险,就存在技术层面上的物理锁定效应。

城市安全风险的放大或加速效应,在于现代技术所产生的二重性效果。现代城市捷运系统,城际快速交通、物流、经贸活动的频繁往来,是现代化的标志,但却加速并放大了疫情的传播;互联网信息的开放性和即时传播,由于不能立即甄别虚假和错误信息,极易造成社会恐惧心理,使得本来可控的灾难变得不可控,误导社会大众引致应对失策。当然这其中也有政府在城市治理中的不作为和胡作为,贻误战机,使风险失控。

城市安全风险的时滞效应,按常理讲,应该不存在,因为在规模聚集的情况下,大城市尤其是特大城市汇集大量的、优质的应急资源,有着尖端、强大的科研队伍和能力,完全可以快速反应,防范风险。即使如此,在行政层级权限不足而又出现决策犹疑的情况下,信息滞后、行动延误,以至于事态扩大,原本足够的应急资源,在风险急剧扩大的情况下,需要扩建或新建,而使有效应对时间不足。这一效应,既有城市治理的主观属性,例如地方政府应对疫情的授权或担当不到位,也有城市空间过度聚集而产生的对积极行动的后果的担忧。上千万人的城市,作出封城的决策,必须要谨慎,三思而后行。如果城市聚集程度较低,封城的决策,就像农村在疫情发生后立即作出封村的决定,几乎没有任何障碍。 城市空间规划的理性选择 我国城市的空间规划,从计划经济条件下的大中小并举,以中小城市为主,到市场经济条件下的效率优先而鼓励大城市尤其是特大城市发展,形成了日前社会优质资源随城市等级和规模而不断提升垄断地位的聚集情况。不论是计划思路还是市场导向,中国的城市化的源动力是工业化,[9]城市规划的理性不外乎经济理性、生态理性和安全理性,尽管在多数情况下需要三种理性的协同或折衷,但也必然有一种理性占据城市空间规划的主导地位。

从城市规划的经济理性上看,城市优质资源越集中,空间聚集程度越高,则规模效应越大,经济效率越优。新经济地理学的理论[10]分析表明,资源越聚集,规模越大,则信息成本越低,劳动力、物流、服务成本越有竞争力。[11]把首钢和燕山石化建在北京,把宝山钢铁基地建在上海,显然是因为北京、上海有人才优势、科技优势,尽管这些城市规模已经很大,自然生态和原材料供应并不具备显著优势,但符合经济理性并不必然符合安全理性和生态理性。首钢搬迁,显然是北京的环境容量不能支撑首钢的需要。[12]这一经济理性的决策为生态理性所否定,使得原本的经济理性难以立足。2015年8月12日,天津滨海新区危险品仓库发生爆炸,事故遇难人数达165人,居民住宅受损高达一万户,显然部分是因为注重效率优先的空间资源聚集而忽略了城市安全。非典和新型冠状病毒肺炎疫情肆虐,亦与重视城市规模效应而对公共卫生安全的考虑不足有关。

安全理性下的城市空间格局,必然要求控制城市规模和区域的均衡协同布局。1950年代中期,苏联援建中国的156个大投资项目,几乎没有布局到具有显著人才和资金优势的东南沿海地区,[13]1960年代启动的“三线建设”[14]的内在理性显然不是经济效率,而是国家经济和战略安全。当然,改革开放后,经济效率优先,“三线建设”由于市场竞争力不足,国家财政投入减少“孔雀东南飞”,三线地区的优质人才、资本和技术资源大量流入东部地区,使得东部地区城市聚集度不断攀升。从公共卫生突发事件看,不论是非典还是新冠肺炎疫情,西部城市的管控,是相对有效的。符合安全理性的城市空间格局,与生态理性具有一定的兼容性,因而自然生态、环境容量也具有空间属性。

生态理性在城市空间规划上表现在两个方面。一是生态理念,强调多样性、稳定性、协同性,二是容量刚性。可见生态理性并不必然支撑经济理性,与城市资源的适度聚集与规模,是相容的,与超大型的规模和聚集,则是相冲突的。生态理性绝对不支持经济理性的专业化生产和规模供给,例如,2000多万人口的巨型城市北京,市内基本不生产农副产品,蔬菜、肉禽产品全部从外地远距离调入。城市尤其是大城市的农副产品,不可能也没必要自给自足,但从生态理性看,大规模远距离运输、贮存、保鲜,需要消耗大量能源,产生大量排放,而且产品质量并不一定比本地好。北京、上海、广州、深圳等一线特大城市控制规模的进一步扩张,不仅是生态理性的要求,也是安全理性的需要。

城市空间规划中的资源聚集,如果基于经济理性的决策忽略生态理性和安全理性,可能最后经济理性也不能成立。2003年非典和2020年新型冠状病毒肺炎疫情引致的城市安全风险,就在相当程度上是对城市规模过大背后的经济理性的质疑、弱化甚至否定。三线城市建设的基础是安全理性,当时对经济理性可能是忽略的,但现在反过来看,从战略和宏观经济上看,其经济理性不断凸显。生态理性本身就具有经济理性和安全理性的内涵,北京非首都功能资源的疏解,长江经济带干支流两岸城市发展不搞大开发,共抓大保护,就是生态理性倒逼的遵循经济理性和安全理性的城市空间规划的体现。

 防范安全风险的城市规模聚集与空间格局

 2003年非典所引发的特大城市公共卫生安全风险的影响不可谓不大,但城市安全风险并没有引起足够重视,教训并没有被充分汲取。2020年春节期间爆发的新型冠状病毒肺炎疫情,城市安全风险再度失控,灾情之严重,远远超出了我们的想象。固然,我们需要从城市治理体系的视角严加审视,在体制机制上改进完善,也需要从城市规模如空间聚集格局上分析疫情蔓延的外部或硬件条件,在城市空间规划上进行调整,降低和防范城市安全风险。城市安全是城市高质量发展[15]的核心要义,尤其需要避免城市体系和城市形态上的风险源。

首先,城市规模和空间聚集,需要协同考虑经济理性、生态理性和安全理性,将包括生态安全在内的安全理性放在更加突出或优先考虑的位置,增强城市的安全性。

其次,基于新冠肺炎疫情蔓延的扩散机理和风险效应,城市规模和空间资源的聚集是重要的外部条件的结论,我们需要在城市群的空间格局上,注重控制大城市,尤其是特大城市的规模,适度聚集,均衡空间发展。

最后,城市发展的优质资源,尤其是教育、医疗、科技研发,需要在更大区域内均衡配置,避免因城市等级不同而造成权力对优质资源的垄断。地级市乃至县级市,也可以而且应该有自己的世界一流大学,高新技术园区也可以而且应该布局在中西部的中小城市,以降低城市风险,提升安全性。

城市治理的扁平化,也需要中小城市和农村乡镇在空间规划上提升城市社区的韧性,具备相应的应急硬件设施,避免新冠肺炎疫情在湖北经济发展相对滞后地区严重缺乏医疗设施和基础物资而无力应急的局面。

(本研究得到中国社科院城市经济学重点学科计划资助)

 注释

[1]2020年1月27日,朝鲜宣布暂时禁止中国公民入境。随后,陆续有一些国家为防新冠肺炎疫情对中国公民旅行采取入境管制措施。国家移民管理局梳理公布的信息表明,1月29日有18个国家;2月11日达到128个国家。

[2]2020年1月15日,中美第一阶段经贸协议在美国白宫签署。特朗普就任总统以来不断升级的中美贸易摩擦暂时得到管控。

[3]2019年1月17日,国家统计局公布2019全年国内生产总值99.0865万亿元,按可比价格计算,比上年增长6.1%,人均GDP也破1万美元大关。2019年,世界银行将高收入国家的门槛从2018年的人均GNI大于12055美元提高到人均GNI超过了12375美元。

[4]数据来源:武汉市江岸区百步亭社区网,http://hb.cncn.org.cn/wuhan/baibuting/。

[5]日本厚生劳动省2020年2月13日公布的数据:钻石公主号乘客2666名,船员1045名。

[6]建于1999年的北京天通苑小区,占地8平方公里,有五大园区16个分区组成,总共645栋楼。据不完全统计,天通苑小区里聚集着40万人左右。小区内有两个地铁站、40多个公交站。可以想象高峰时间公交尤其是地铁的人口拥挤程度。

[7]笔者根据国家卫健委2020年2月以来前两周逐日公布的数据,上述比例关系波动不大。

[8]2014年,国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》,新标准以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档。小城市人口上限由20万提高到50万(不包括本数,下同)中等城市的上下限分别由20万、50万提高到50万、100万,大城市的上下限分别由50万、100万提高到100万、500万,特大城市下限由100万提高到500万。

[9]潘家华认为中国改革开放40年的成功,一个重要的因素是将二元结构中生产力相对低下和落后的农民和农地释放出来,进入工业和城市部门。参见潘家华:《从生态失衡迈向生态文明:改革开放40年中国绿色转型发展的进程与展望》,《城市与环境研究》,2018年第4期。

[10]参见Paul Krugman,"Increasing Returns and Economic Geography", The Journal of Political Economy, Vol.99, No.3. (Jun.,1991), pp.483-499; 藤田昌九(Masahisa Fujita),保罗·R·克鲁格曼(Paul K. Krugman),安东尼·J·维纳布尔斯 (Anthony J. Venables),《空间经济学:城市、区域与国际贸易》(The Spatial Economy-Cities, Regions and Internationnal Trade),梁琦主译,北京:中国人民大学出版社,2013年。

[11]倪鹏飞等主编的《城市竞争力蓝皮书》,《中国城市竞争力报告(No. 13)——巨手:托起中国城市新版图》2015年版中数据显示竞争力最强的前25个城市,人口规模小于500万的只有台北市(270万,排名第3)和澳门(63万,排名第9)。余者皆为人口千万左右的直辖市、副省级城市(唯厦门不足400万)和500万规模及以上的东部沿海地级市。

[12]2011年,首钢从北京石景山搬到河北曹妃甸。不论是水资源短缺还是大气污染防治,均是生态环境容量刚性所限。2014年,线路超过1200公里的南水北调中线工程竣工向北京补水,每年获取10亿立方米的汉江水。即便如此,北京的人均水资源占有量仍然低至161立方米,不足世界严重缺水标准人均500立方米的1/3。(北京市水务局:《北京水资源公报》,2017年;潘家华:《特大城市的环境治理:技术张力与边界刚性》,《城市与环境研究》,2015年第4期。

[13]主要布局在军事上相对安全的东北三省(大约占到了总数的三分之一)、华北、华中、西北和西南等17个省市。东南海防前线的福建、广东、江苏、山东和浙江,没有落地任何项目。

[14]“三线建设”是中国经济史上一次极大规模的工业迁移过程,发生背景是中苏交恶以及美国在中国东南沿海的攻势。为加强战备,中共中央和毛泽东主席于20世纪60年代中期作出重大战略决策,由东向西改变我国生产力布局的一次战略大调整,建设的重点在西南、西北。在1964年至1980年,贯穿三个五年计划的16年中,国家在属于三线地区的13个省和自治区的中西部投入了占同期全国基本建设总投资的40%多的2052.68亿元巨资;400万工人、干部、知识分子、解放军官兵和成千万人次的民工,在“备战备荒为人民”“好人好马上三线”的时代号召下,建起了1100多个大中型工矿企业、科研单位和大专院校。

[15]关于城市体系和城市高质量发展的空间格局分析,参见潘家华:《范式转型再构城市体系的几点思考》,《城市与环境研究》,2019年第1期 ;潘家华:《推动城市从高速度转向高质量发展》,《中国党政干部论坛》,2019年第9期。 参考文献

倪鹏飞(主编)等,2015,《中国城市竞争力报告(No. 13)——巨手:托起中国城市新版图》,北京:社会科学文献出版社。

宁吉喆,2020,《中国经济再写新篇章(经济形势理性看)》,《人民日报》,1月22日。

责 编/张 晓

 

 潘家华,中国社会科学院学部委员、城市发展与环境研究所所长、中国社科院大学教授、博导。研究方向为可持续发展经济学、能源与气候政策、世界经济。主要著作有《持续发展途径的经济学分析》《中国的环境治理与生态建设》《气候变化经济学》等。

 

Security Risks of Urban Spatial Agglomeration and Their Prevention and Control

—Based on the Prevention and Control of the COVID-19 Epidemic

Pan Jiahua

Abstract: The rampant COVID-19 epidemic needs to be examined from different perspectives. From the perspective of urban spatial pattern and urban form, the urban spatial agglomeration, polarization of urban spatial pattern, and the concept of centralized urban spatial planning are the objective conditions for the spread of the epidemic and the aggravation of its impact. It is necessary to review the mechanism and effect of urban spatial planning based on the concept of spatial agglomeration that may encourage the spread of the epidemic. Considering the rapid spread of the epidemic and serious outcome due to the spatial agglomeration, urban spatial planning needs to balance economic rationality, ecological rationality and security rationality, and make security rationality the top priority.

Keywords: COVID-19, city space, city security, risks

[责任编辑:张晓]