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70年来我国区域政策演变历程与未来趋势

区域政策是促进区域经济发展,协调区际关系,解决矛盾问题,优化空间布局,提高资源空间配置效率的重要途径和手段。我国是一个地域大国,自然条件复杂多样,历史文化丰富多彩,人文社会各具特色。这样,各地在发展中,不可避免地会遇到各种区域利益关系的碰撞、冲突,需要调节、平衡。因此,区域政策就十分重要。新中国成立70年来,区域政策与时俱进,针对时弊,寻求突破,不断适应新的发展情况并引领未来。区域政策不断发展完善,内容不断丰富创新,对象从单一到多元,效应从局部到综合,手段从计划到市场再到复合,更具系统性、理论性及实践性,日益成为我国经济发展、民族繁荣、国家富强道路上不可或缺的重要工具。

新中国成立70年来,我国生产力布局及区域经济发展经历了初创打基础、“大跃进”增加产量、“三线建设”提升实力、改革开放先行先试、沿海率先发展、“四大板块”和“三大支撑带”、城市群、自贸区、国家级新区以及粤港澳大湾区建设等波澜起伏的壮观历程。从总体上看,区域政策经历了均衡发展、非均衡发展到协调发展三个阶段,有过失误和教训,也积累了丰富的经验。党的十九大提出,要通过实施区域协调发展战略,建立更加有效的区域协调发展新机制。新中国成立70年来的区域政策实践与研究可以为今后更好地制定区域政策、促进区域经济新发展、建立更加有效的区域协调发展新机制提供诸多的启示和借鉴。

新中国初期30年均衡发展阶段(1949—1978年)

新中国成立之初,为恢复经济建设,改变工业基础薄弱、产业布局畸形等现状,国家采取了平衡全国工业生产力布局的均衡发展战略,也被称为生产力均衡布局阶段。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体,确立了社会主义政治制度和计划经济体制,按照“有计划、按比例发展”的原则,制定了以国家安全为目标的区域均衡发展战略,大力扶持内地经济的发展及“三线建设”,发展国防及尖端技术,开启了新中国区域经济发展的起点。

新中国成立之初,我国实行以经济恢复为主的生产力布局战略。当时,我国经济由于受到帝国主义、封建主义和官僚资本主义的影响,生产力布局离散,70%以上的工业集中分布于对外贸易便利的东部地区,内地发展严重滞缓;再加上朝鲜战争、美国经济封锁等因素的影响,外部环境严峻。在这种背景下,当时国家重点支持东北、华北和华东工业基地建设,并向内地输送大量的企业和人才,比如:沈阳轮胎厂迁到桦甸,丹东造纸厂迁到佳木斯,上海的秦川机床、嘉陵机器等企业迁移至内地。

为了改变落后的工业面貌、有计划地建设社会主义,我国从1953年“第一个五年计划”开始,向西推进生产力布局,实行计划性的全国工业均衡布局,奠定了我国工业化的基础。从“一五计划”开始,以苏联援建的156项重点工程、694个大中型建设项目为中心,在东北、华北和内地(西北和西南)等地建设了一批工业基地。为合理布局生产力,破解苏联僵化体制难题,毛泽东同志于1956年在《论十大关系》中坚持“中苏对照、以苏为鉴、探索新路”,论述了生产力布局中中央与地方的关系,沿海工业和内地工业的关系,重工业、轻工业和农业的关系以及汉族与少数民族的关系问题等,成为新中国成立初期区域政策中十分有影响力的论述、方略和原则。

“二五”时期(1958—1962年)的基本任务仍然是进行以重工业为中心的工业建设,冀望实现工业均衡分布,各大省区建立相对完善独立的经济体系。但国际上中美、中苏关系紧张,美帝侵越战争升级;国内“左倾”思想渗透,不切实际的“赶英超美”“大跃进”“大炼钢”,再加上“三年自然灾害”,造成国民经济主要比例关系失调,我国陷入三年严重的经济困难时期。另外,“三线建设”的生产力布局“遍地开花”“星罗棋布”,严重影响和损害了经济效益。为此,1960年中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,进一步稳定国民经济。

备国际上的战争冲突,“三五”(1966—1970年)、“四五”(1971—1975年)以及“五五”(1976—1980年)初期,国家的生产力布局逐渐向“大三线”转移,我国开始进行第二次大规模西进活动,开展以西南为重点的内地新工业基地建设,同时建立各具特色、相互协作的经济协作区,沿海与“三线”并重,各省市区发展“小三线”,建成了一大批骨干企业和重点项目。

总之,新中国成立初期三十年实施的均衡发展政策,主要是由上至下的单向指令式计划的执行过程,中央政府运用国家财力实施重大项目(基础设施、国防)、进行投资建设与调控生产力布局,从空间层面对区域发展进行以大一统为特征的战略规划、指导调控。这在一定程度上缓解了东西部地区经济不平衡的状况,建立了一批初具规模的工业基地,奠定了我国工业化建设的基础。但由于当时的工业发展主要出于国家安全战略的需要,布局于分散的山区,以重工业尤其是军工业优先,轻工业发展不足,物资出现短缺,再加上忽略了地方的经济地理优势,项目过于分散,市场力量受到抑制,进而影响了总体经济效率。此外,均衡发展政策实际运用中“重内地轻沿海”的倾向抑制了东部地区甚至全国经济的发展和效率的提升。

改革开放早期非均衡发展阶段(1979—1998年)

1978年底,我国开启了改革开放的历史进程,深刻总结了“文化大革命”的教训和计划经济的弊端,这一时期非均衡发展受到推崇,基本上支配了我国经济布局和地区发展。为尽快使一部分地区先富起来,首先选择并鼓励成本低见效快、项目易于落地、对外贸易便利的沿海城市和地区优先发展,分阶段、有重点、求效益地开放沿江、沿带及内陆地区,“发展才是硬道理”“以经济建设为中心”构成了这一时期的主旋律。邓小平同志在八十年代提出:“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。”

兴办经济特区

随着“四人帮”被粉碎和“文化大革命”结束,社会经济秩序开始恢复正常。1978年12月,中共十一届三中全会确定了以改革开放为主要内容的指导方针和“调整、改革、整顿、提高”八字方针,生产力布局战略由以追求地区平衡为目的的“均衡”模式正式转向以追求布局效率为目标的“倾斜”模式。1979年7月15日,中央批准广东省先在与澳门和香港毗邻的珠海和宝安(现深圳)两地试办出口特区;1980年,设立我国对外开放的先导示范基地——深圳、珠海、汕头、厦门经济特区。“特区政策”意义非凡,可以说开启了我国各种“开发区”“新区”“试验区”“示范区”的闸门。改革开放以后,生产力布局重心开始由内陆地区向东部沿海逐渐转移。

发展经济技术开发区和沿海港口城市

“六五”时期(1981—1985年),在“放开搞活”的改革浪潮中,国家进一步调整了区域经济发展的指导方针,明确了沿海、内陆和少数民族地区的不同发展方向。为促进沿海地区的进一步开放,1984年,我国开放了14个沿海港口城市,兴办经济技术开发区,以便引进先进技术、兴办“三资”企业、投建中外合作的科研机构。1985年,中共中央、国务院批转《长江珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会议纪要》,将长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区开辟为沿海经济开放区。随着对外开放的不断扩大,我国形成了沿海开放地带和工业城市群;对东部沿海开放地区从财政、税收、信贷、投资、土地、外贸、资源等方面不断给予政策优惠和改革试点支持,这些政策比起“特区政策”而言手段更为多样、惠及区域更广。2017年末,219家国家级经济技术开发区的地区生产总值占国内生产总值的11%,强有力地支撑了地区经济的发展。

划分“三大地带”、设立新特区和国家级新区

“三大地带”发展战略,是沿海地区开放战略的延续和深化。八十年代初期,陈栋生等学者深入探讨了三大地带的划分特点、原则、关系、意义及对策,区域板块(空间)概念愈加被关注、应用和拓展。80年代中期,沿海、内地的划分方法过于笼统,难以适应生产力布局的要求,以陈栋生为代表的区域经济学者提出了东中西部三大地带划分的设想,并被国家“七五”计划(1986—1990年)采用。“七五”计划的总体目标确定为:“要加速东部沿海地带的发展,同时把能源、原材料建设的重点放到中部,并积极做好进一步开发西部地带的准备。”1988年,邓小平同志提出了“两个大局”的战略构想,其中之一是“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。”

1988年初,我国将辽东半岛和山东半岛全部对外开放,同年4月,国家批准兴建全国最大的和唯一覆盖全省的经济特区——海南经济特区,立足海南的资源优势和地理优势,为进一步解放思想、推进市场化做出了必要的探索。1988年9月沿海开放地区研究会成立并举行第一次会议,以广州经济技术开发区为重点研究对象,着重探讨沿海各经济技术开发区兴办经验和存在问题,为今后经济技术开发区的进一步兴办和政府机关决策提供参考。20世纪90年代初,国家批准设立上海市浦东新区,掀起了新一轮对外开放的浪潮。作为长江三角洲的龙头,浦东新区先行先试,与珠江三角洲的广州、深圳遥相呼应,外部溢出效应十分显著,显示了其巨大的区域影响力、辐射力、带动力,进一步拉动了整个中国经济的发展。截至2018年6月,全国共有19个国家级新区。国家级新区作为我国改革开放的大城市区,具有改革先行先试区、新产业集聚区等特征,对于发挥区域比较优势,优化区域产业布局发挥了重要作用。

开放沿江、沿边及内陆城市

随着改革开放的不断推进,区域合作广泛开展,区域竞争也日益凸显,一些地方政府运用各种手段干预本地要素的流出与外地商品销入,滥收税费、分割市场、重复建设等问题加剧了地区结构性矛盾。为缓解改革开放以来日益扩大的东西部差距,国家在“八五”时期(1991—1995年)将区域发展战略调整为正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系,促进地区经济朝着合理分工、各展所长、优势互补、协调发展的方向前进。20世纪90年代以后,我国由沿海向沿边、沿江和内陆城市延伸开放。1991年,开放满洲里、丹东、绥芬河、珲春4个北部口岸;1992年,先后开放重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等5个长江沿岸城市,哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄等边境或沿海地区省会城市,太原、合肥、南昌等内陆地区省会城市。这些举措虽然燃起了内地发展的激情,但是“八五”时期东部沿海地区社会固定资产累计投资占比仍高达64.9%,远高于中西部地区,经济差距仍然很大。

市场经济体制改革焕发区域发展活力

1993年,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》出台,标志着中国开始从新中国成立以来形成的计划经济体制向社会主义市场经济体制全面转轨。这一时期各地出现了许多新的经济发展形式,例如:浙江的温州模式(个体私营经济)、江苏的苏南模式(乡镇企业经济)、广东东莞模式、顺德模式、佛山模式(引进外资经济)、中部地区郑州的商贸立市等,以及许多新的发展思路(梯度推移、市场换技术、出口替代/进口替代、外引内联)等等。制度与机制的改革推动了区域经济的发展,在我国改革开放、民族振兴、市场经济发展的历史长河中具有重大的意义。

总之,改革开放以来以“效率”为指导原则向东倾斜的非均衡发展战略促进了东部沿海地区的快速发展,推动了区域经济新格局的形成。

新世纪以来的协调发展阶段(1999至今)

这一阶段,我国统筹实施“四大板块”和“三大支撑带”战略组合的区域政策,以多项重大战略为引领,推动区域间协调互补发展、缩小区域经济差距。特别是进入新时代,区域政策体现了全方位、多领域、深层次的开放协调发展格局,以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领,并结合细分的城市群、主体功能区、自贸区等战略,加速提升了我国区域经济的整体发展水平。

经历20多年的改革开放,非均衡发展战略以“效率”为导向,采取向东部倾斜的政策,推动了珠三角、长三角、环渤海等经济核心区域和京、沪、深、穗等经济增长极的快速发展。我国经济有了大跨越,几乎持续保持了每年9%以上的增长率,至2002年时我国经济总量居世界第6位,吸引外资居世界第一位。长江三角洲经济区、珠江三角洲经济区、环渤海经济区成为中国经济发展龙头,初步完成了邓小平同志“两个大局”构想的第一个大局。

但是,东西部之间的区域发展差距逐步扩大,资源配置、生态环境、民族关系、区域竞争等一系列矛盾不断激化,区域经济问题(落后病、萧条病、膨胀病和迟滞病)不断凸显,中国区域经济发展的思路转向“继续保持东部地区优先发展势头、加速中西部发展”的协调兼顾方式。

为了促进我国区域协调发展、缩小区域发展差距,世纪之交,我国先后出台了一系列财政、投资政策以推动中西部地区的发展,提出要坚持区域经济协调发展,逐步缩小地区发展差距;按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则,正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系,正确处理地区与地区之间的关系。

党的十六届三中全会以后,在科学发展观的指导下,按照统筹区域协调发展的要求,国家逐步形成了推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部崛起,鼓励东部地区率先发展,东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的区域总体发展战略格局,对我国各地区发挥自身优势、促进共同发展具有重要意义。党的十七大报告在强调继续支持欠发达地区加快发展的同时,明确提出了“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化,引导生产要素跨区域合理流动”的新思路。新的历史时期,我国以“四大板块”为基础,以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领,推进区域间的协调融合和高质量发展。

西部大开发和东北振兴

与东部地区相比,西部地区基础设施落后、生态环境恶化、产业结构不合理、市场化和城镇化水平较低,这不利于我国整体性、全局性的发展。1999年,国家正式提出了“西部大开发”战略,并于1999年9月,将实施西部大开发战略写入了党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》之中。国家“十五”计划纲要(2001—2005年)按照西部、中部和东部地区的先后次序,对各地区的发展进行了总体安排,从根本上扭转了改革开放以来按东、中、西三大地带梯度推进的区域发展战略。国家“十五”计划纲要明确提出,要实施西部大开发战略,加快中西部地区发展,合理调整地区经济布局,促进地区经济协调发展,并对西部大开发进行具体部署。2002年,《“十五”西部开发总体规划》发布并实施,西部大开发战略步入实质性推进阶段。西部大开发的实施,使西部地区经济发展获得重大推动,促进了地区经济沿着合理分工、优势互补、协调发展的方向前进。

接着在2002年国家开始明确“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。2003年中共中央国务院下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,提出了振兴东北地区的指导思想、原则、任务和政策措施;2004年4月,国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室成立,全面启动振兴东北老工业基地战略。2007年,《东北地区振兴规划》发布,由此,东北等老工业基地振兴战略正式成为国家重要的区域发展战略之一。

中部崛起和东部率先发展

中部地区土地面积占全国总面积的10.7%,是全国重要的交通枢纽和物流中心,也是全国著名的农产品生产基地和重要的能源原材料工业基地,但中部地区自然条件的限制阻碍了资源能源的开采利用,产业以一、二产业为主,重工业比重大,对外开放水平不高,人力资本相对匮乏,经济处于相对落后的发展状态。2004年,国务院《政府工作报告》中明确提出,“要坚持推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区加快发展,形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”。经过几年的酝酿、研究,多个中央和国务院文件政策形成。2019年5月,习近平总书记视察中部省份,召开推动中部崛起工作座谈会,强调要进一步拓展发展空间,努力实现中部地区全面崛起,中部省份依托现有基础,大力推进工业化和城镇化,提升产业层次,在发挥承“东”启“西”和产业发展优势中崛起;特别是装备制造业,要加大投入、加强研发、加快发展,努力占领世界制高点、掌控技术话语权,使我国成为现代装备制造业大国。

鼓励东部率先发展是新时期我国区域发展总体战略的重要组成部分。党的十六大报告指出:“东部地区要加快产业结构升级,发展现代农业,发展高新技术产业和高附加值加工制造业,进一步发展外向型经济。鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“东部地区要努力提高自主创新能力,加快实现结构优化升级和增长方式转变,提高外向型经济水平,增强国际竞争力和可持续发展能力。”我国东部地区以全国9.6% 的土地和37% 的人口(2009年),创造了全国经济总量的半壁江山,通过政策引导与自我发展相结合的方式,已形成了较为成熟的发展模式。东部地区肩负着自主创新、节能环保、扩大开放、转型升级的重任,因此,鼓励东部继续发展对体现东部价值、带动全国经济协调发展意义重大。

统筹协调开放的具体实施

随着区域分工的不断深化、细化,四大板块的划分从地理空间尺度来看依旧很大,地区封锁和地方保护仍然严重,根据区域具体情况,制定针对性发展政策文件很有必要。为此,“十一五”开始(2006—2010年),国家出台了一系列有关社会主义新农村建设、城市群、主体功能区的区域政策文件,提出了以“四大板块”为主体的区域经济发展总体战略,不断健全区域协调互动机制,更加注重区域协调、可持续发展、区域合作和扩大对外开放,使得区域发展格局更加协调合理。2007年,党的十七大报告明确提出要继续实施区域发展总体战略,“遵循市场经济规律,突破行政区划界限,形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”;同时“加强国土规划,按照形成主体功能区的要求,完善区域政策,调整经济布局”,为推进区域一体化指明了方向。2008年,国家发改委编制《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》,明确提出珠三角要率先建立更加开放的经济体系。2010年《全国主体功能区规划》划定的环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区三个国家层面的优化开发区域,均位于东部沿海地区。其中,重点开发区域包括冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区等18个区域,显示出主体功能区战略在构筑区域经济优势互补、协调四大经济区发展方面发挥的重要作用。此外,2010年政府工作报告强调要“实施区域发展总体战略,重在发挥各地比较优势,有针对性地解决各地发展中的突出矛盾和问题;重在扭转区域经济社会发展差距扩大的趋势,增强发展的协调性”。

国家间的竞争正日益演化为主要城市群之间的综合比拼,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,既是未来城市化的主要方向,也是区域协调新机制的建设重点。“十二五”时期(2011—2015年),国家十分重视城市群建设,2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》强调城市群是中国未来经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区,在全国生产力布局中起着战略支撑点的作用。我国已形成长三角、京津冀、辽中南、山东半岛、海峡两岸、中原、长江中游、成渝等城市群,这些城市群对我国区域经济协调发挥了重要作用。

新时期,我国更加重视区域的统筹协调发展,注重东中西、沿海和内地的联动,注重沿大江大河和陆路交通干线引领创新,注重区域一体化和要素的高效配置流动,注重国内与国际的合作发展,注重区域协调发展和科学的国土空间开发。党的十八大指出,区域协调发展机制基本形成是全面建成小康社会的重要目标。“十三五”时期(2016—2020年),中央提出要以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领,以西部、东北、中部、东部四大板块为基础,推动形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带,促进区域间相互融通补充;同时,还提出了缩小区域政策单元,完善区域政策,提高区域政策的精准性。党的十九大报告明确提出,要坚定实施区域协调发展战略,并将其作为决胜全面建成小康社会、 开启全面建设社会主义现代化国家新征程的七大战略之一。

自我国大力推动“一带一路”建设以来,区域格局的总体态势是东西两翼带动中部崛起,从而形成海陆统筹、东西互济、面向全球的开放新格局。我国坚定地遵循改革开放,坚持“引进来”与“走出去”相结合,在引进西方先进的技术、经验和资金的同时,加强自主创新,并将自己的产能、经验、技术输入发展中国家,实现在价值链地位上的转变。“一带一路”不仅扩展了区域合作的方式,让中国与世界对接,还有效地解决了我国产能过剩的问题,有助于进一步调整产业结构、转变经济发展方式、缩小区域差距、推动经济协调发展。

京津冀协同发展主要包括交通基础设施互联互通、区域环境联防联治以及产业的协同发展。2015年,中共中央政治局会议通过《京津冀协同发展规划纲要》,标志着京津冀协同发展进入新阶段。京津冀协同发展通过逐步破除制约协同发展的行政壁垒和体制机制障碍,创新顶层设计和协同推进机制,已取得诸多发展成果。雄安新区的正式设立标志着京津冀协同发展步入一个全新的历史阶段。作为京津冀协同发展重大国家战略的新制高点,雄安新区的规划建设将为京津冀产业、交通和生态领域的合作协同确立新的标杆,也为京津冀协同发展开启新的篇章。

长江经济带包括长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群三个国家级城市群及滇中城市群、黔中城市群两个区域性城市群,横跨我国东中西三大区域,覆盖11个省市区,面积超过200万平方公里,人口和生产总值占全国比重均超过40%,关系着我国发展全局和民族复兴大局。2016年9月,《长江经济带发展规划纲要》正式印发。2018年出台的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,提出进一步完善长三角区域合作工作机制。

粤港澳大湾区在传统经济特区经验成就的基础上,不断寻求开放空间以及制度层面上的创新,是我国开放程度较高、经济发展活力较强的区域之一。广东省2016年政府工作报告中提到“开展珠三角城市升级行动,联手港澳打造粤港澳大湾区”等内容。2019年2月18日,中共中央、国务院正式印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,提到要将粤港澳大湾区建设成为充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。这一战略是我国在新的国际国内环境下,保持经济高质量发展,实现经济、社会和生态良性互动,在全社会范围内发挥引领作用的典范。

随着京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区建设的不断推进,京津冀、长三角、珠三角相继推出了区域经济合作的政策措施,泛珠三角区域经济合作机制、环渤海经济圈、武汉经济协作区、中原经济区等区域组织积极开展广泛交流合作。随着我国经济实力的增强,革命老区、民族地区、贫困地区、边疆地区等特殊地区亟需予以扶持。为了推进扶贫工作以及边疆建设,“一省帮一省”、精准扶贫、对口支援等政策对于促进社会和谐、国民经济整体发展、区域统筹协调发挥着重要作用。我国区域政策在区域协调发展战略方针指导下,正在积极地探索和实践着,已经取得了令人瞩目的成绩。仅以改革开放以来算起,我国国内生产总值由1978年的3645.2亿元增加到2018年的900309亿元,位居世界第二,人均国内生产总值也由381.2元增加到64644元。区域发展正经历着倒“U”型发展之路,地区差距、收入差距逐步缩小,各地区的发展质量普遍得到提升。但是,长期以来自然、经济、社会沉积的问题不是短期所能解决的。今天来看,东中西部地区力量相差依然悬殊,而且南北区域差距拉大趋势凸显,因此,我国区域经济协调发展之路依然是艰巨而漫长的。

区域经济研究如火如荼

新世纪以来的协调发展阶段,区域经济研究学者十分活跃,近四年论文发表数超过300篇,占近20年发文总量的36.9%,其中区域政策研究的热度最高。通过“关键词共现”的频次进行聚类,可了解区域主题的特征。结果显示,区域政策研究的内容十分广泛,主题十分丰富,如:特区类、功能类、主题类、策略类、专项类、战略类、经验类等等,不胜枚举。

热点研究区域:经济特区、主体功能区、一带一路

“经济特区”类包含经济特区、保税区、西部大开发、自贸区、科技创新、入世、低碳经济、区域优惠政策、外商直接投资等关键词。为了适应经济全球化的大环境,我国不断调整区域发展政策。1979年邓小平同志首次提出要开办“出口特区”,1990年国务院批准设立新中国第一个保税区——上海外高桥保税区,2001年中国加入WTO参与国际竞争与合作,2003年以来,国务院颁布了建设节能型社会的一系列文件,低碳经济的发展模式成为中国转变经济发展方式和调整经济结构的必由之路,2013年我国的第一个自由贸易区——中国(上海)自由贸易试验区正式设立。

“主体功能区”类包括协调发展、耕地保护、中部崛起、产业集聚、税收优惠、公共服务、经济补偿、生态补偿、振兴东北、循环经济等关键词。中国区域经济已经形成了西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展的“四大板块”总体战略,主体功能区是对区域发展总体战略的落实,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类,并对每一类主体功能区的政策落实提出了相应的要求。

“一带一路”类包括改革开放、新时代、区域合作、高质量发展、对外开放、产业升级、区域协调发展、粤港澳大湾区、创新驱动、长三角、开放型经济、特色文化产业带、长江经济带、京津冀协同发展等关键词。当今世界经济形势复杂、贸易规则不断调整,“一带一路”是我国在新时代进一步深化改革开放、推动产业升级、实现高质量发展的必然选择,“十三五”规划中,中央鼓励以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等重大战略为引领,推动区域经济的高质量发展。

主要发展策略:货币政策、精准扶贫、发展战略

“货币政策”类包括区域差异、产业结构、区域效应、政策评估、区位选择、贸易自由化、农村金融、PSM—DID、面板数据模型、聚类分析、收敛效应、溢出效应、因子分析、向量自回归、空间自相关、夜间灯光等关键词。

“精准扶贫”类包括精准脱贫、扶贫开发、民族政策、贫困陷阱、教育发展、区域差异、深度贫困、城镇化、新常态、连片特困地区等关键词。我国城乡收入差距较大、教育非均衡现象突出、少数民族居住于偏远地区,存在贫困情况不明、扶贫资金使用不当等问题,为此,习近平总书记指出要坚持精准扶贫、精准脱贫,不仅要建立帮扶机制,还要进一步扩大义务教育范围,切实解决贫困问题。

“发展战略”类包括二次创业、中小企业、竞争优势、高新区、创新网络、区域创新体系、制度创新、地域根植性、企业集群、地方政府行为、渐进式改革等关键词。大众创业、万众创新是富民之本、强国之策,政府不断鼓励中小企业、青年创客激发创造热情、提升创新能力,适应新的时代环境。

可借鉴经验:美国、东亚、京津冀

“美国”类包括区域政策、乡村振兴、城市化、经济一体化、区域经济合作、都市圈一体化、户籍制度、地区封锁、排污权交易等关键词。美国区域政策的制定及施行历史悠久,国际影响力巨大,在城市化与乡村治理、区域经济合作等方面的经验值得借鉴。

“东亚”类包括开放开发、农村经济、全球价值链、研发创新、自有品牌制造、汇率制度、比较优势、区域贸易协定、东亚自由贸易区、全球贸易治理结构、政府援助等。经过改革开放四十年的经济高速增长,中国已经深深地嵌入到全球产业链分工体系中,成为“世界工厂”,增大产品的附加值、提高自主创新能力成为近年来中国经济发展关注的重点;中国通过吸收东亚地区的外商直接投资、拓展中间品贸易,与东亚各国形成紧密的利益共同体,区域贸易、金融合作也是学者研究的重点。

“京津冀”类包括京津冀、大气污染、国家级新区、保税港区、战略性新兴产业、区域经济一体化、协同创新、政府补贴、人才引进等关键词。京津冀协同发展是国家的重大战略,要探索出一种人口密集地区优化开发的模式,形成新增长极。

每个时期都有特定的研究对象,会受到学者们高度关注,进而带有这些对象的信息词汇就会出现在各种学术刊物中,展现出科学研究中的学术前沿新进展、新动向。按时间维度对区域政策研究热点词关键词频次进行演进,这一结果为:经济特区、西部大开发、WTO、东亚、中部崛起、主体功能区、区域协调发展、区域差异、城镇化、低碳经济、战略性新兴产业、精准扶贫、京津冀、长江经济带、一带一路、粤港澳大湾区、产业升级、创新驱动、国家级新区。这一演进符合中国区域政策演变的阶段划分,是相关理论研究和各时期制定的五年规划、区域发展战略等共同作用的结果。同时,我国区域政策正向更高级别的协调发展和高质量发展迈进。

政策实践研究特点及展望

70年来,我国区域政策研究理论更加丰富,研究方法更加注重数量化模型化,从古典区位论、近代区位论的思想渊源,到新经济地理学、新制度学派等不同区域经济理论流派的形成;从定性的分析描述到投入产出模型、经济增长模型、均衡模型等应用。区域政策目标清晰、政策工具具有可操作性,陈耀、张可云等学者均提出了系统的政策工具分类,政策绩效评价中也更加重视GDP、产业结构、人均收入等具体衡量指标的应用。调控的区域单元更加细化,区域政策更加凸显“个性”,从“两分法”“三分法”“七大经济区”到现在的“四大板块”“三大支撑带”,再到城市群、主体功能区、特色小镇等划分,我国区域政策设计更具实践性。同时,调控的重点更加注重区域协调性,不仅局限于区域间GDP的平均或缩小,更注重实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡和人民生活水平大体相当的目标。

70年来,中国在区域经济发展的实践和理论上进行了前所未有的大胆探索。新中国成立初期三十年的均衡发展时期,尽管在生产力布局方面缺乏科学的考证,但通过解放生产力、发展生产力,提升了我国工业化水平,中西部地区的经济也得到了极大地发展,人民生活水平显著提升,国防科技水平、综合实力显著增强。改革开放早期的非均衡发展阶段,我国通过“两个大局”的思想率先发展沿海地区,大胆尝试经济特区的思想为我国改革开放提供实践范式,直至今日,我国仍会选择采取特区、自贸区等小范围的片区划分方式来检验开放政策的可行性及有效性;不可否认的是,地区之间的发展差距确实有所拉大,影响了我国整体经济水平。新世纪以来的协调发展阶段,面对复杂多变的国内外环境,我国始终坚持改革开放,不断推进“四大板块”以及“三大支撑带”的均衡协调开发,区域政策研究方面呈现出百花齐放、竞相发展的良好势头,中国区域经济发展思路越来越强调科学性、本土性、特色性和可持续性等,区域政策的发展目标向更高级别的协调开放发展和高质量发展转变。

【本文作者为中国人民大学应用经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员,中国人民大学应用经济学院博士研究生王静田对本文亦有贡献】

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