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机构改革:全面提升政府治理效能之路

核心提示: 当前要落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,必须要厘清政府的行政职能,主要包括经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能、公共服务职能、生态环境保护职能;要合理配置政府职能,全面推进大部门体制改革,做到合理配置宏观管理部门职能、深入推进简政放权、完善市场监管和执法体制、改革自然资源和生态环境管理体制、完善公共服务管理体制、强化事中事后监管、提高行政效率;要统筹优化地方机构设置和职能配置,提升政府治理效能。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称为《决定》):“转变政府职能,是深化党和国家机构改革的重要任务。要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能,调整优化政府机构职能,全面提高政府效能,建设人民满意的服务型政府。”

政府的职能通常包括两部分:政治统治职能和社会管理职能。政府的政治统治职能具有鲜明的执政属性,政府的社会管理职能具有更强的行政属性。在国家与社会二元分离的条件下,必定要有一个高居社会之上、垄断公共权威、统治并管理着社会的组织系统。为了更好地履行政府的政治统治职能,应当按照“构建系统完备、科学规范、职责明确、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系”的改革要求,统筹设置党政机构。根据坚持党中央集中统一领导的要求,科学设定党和国家机构,准确定位、合理分工、增强合力,防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公,整合优化力量和资源,发挥综合效益。

政府的社会管理职能具有更强的行政属性,往往随着政治、经济、文化环境的变化而不断地变化。在生产力相对不发达的农业社会,政府行政职能较为简单,主要限于维护社会秩序、领土完整和征收税赋等。到了现代社会,社会管理的内涵日益丰富,出现了许多传统社会中没有的社会管理职能,其中经济管理职能在政府管理中越来越居于突出位置。

厘清政府的行政职能

面对新时代新任务提出的新要求,政府的行政职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面。厘清政府的行政职能的内涵及其外延界限,在此基础上优化政府机构设置和职能配置,全面提高政府效能,是本轮党和国家机构改革的重要内容。

现代国家与国民生活关系最为密切的公共领域,按照性质来划分,大致包括政治、经济、社会三大领域,政治领域的运作和管理交由权力机关或执政机关来承担,经济和社会领域的管理则交由政府机关来承担。政府承担的行政职能其实就是政府管理经济事务和社会事务两大职能的细分,经济事务的管理分为宏观层面的经济调节和微观层面的市场监管,社会事务的管理分为以秩序维持为目的的社会管理和以服务提供为目的的公共服务。

经济调节职能。在现代社会,经济增长具有优先的重要性。保持一个国家经济的持续、快速、健康的增长,是政府最为重要的任务之一,因而政府的一个基本职能就是经济调节。经济调节的常态是宏观调控,即在市场经济环境里,保障经济自由发展的前提下,政府实现从宏观上对经济进行总体平衡、合理调整经济结构、克服市场弊端的政府职能。各国的宏观调控措施随着国情不同,政府干预的深度和广度有所不同,不过大体上都使用了财政、税收、货币以及行政计划、行政指导等手段。一般来说,政府宏观调控职能以间接干预为主直接干预为辅,以规范指导为主具体指示为辅,以集中调控为主分散调节为辅,以综合目标为主单一目标为辅。我国改革开放以来,经济持续高速发展,社会主义市场经济步入正轨,取得了一系列丰硕的经济成果,在这个过程中,政府对经济宏观调控职能的恰当行使对我国经济的发展发挥了至关重要的作用。当前世界面临着深刻的经济危机,各国政府正充分运用宏观调控的各种手段积极应对危机,刺激经济的复苏。

市场监管职能。相对于宏观层面的经济调节,政府具备的另一个微观层面的经济职能就是市场监管。这是政府进行经济管理的两大手段,相辅相成,不可偏废。政府市场监管职能侧重于建立公开、公平、公正的微观市场环境,通过现代法治和市场经济的结合,充分运用行政立法、行政执法、行政司法等现代行政法制手段,整顿和规范市场经济秩序,建立健全社会信用体系,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。具体来说,政府的市场监管职能主要包括三个方面的监管活动:一是市场准入的监管,即建立市场主体的准入制度;二是产品生产经营的监管,即对市场主体的生产和经营过程进行监管;三是产品流通的监管,即对产品的流通过程进行监管。市场准入制度依赖于政府通过行政立法来完善,对产品生产、经营、流通的监管依赖于政府的行政执法和行政司法活动。政府市场监管职能的实现,首先依赖于法律划定政府和市场的界限,市场可以自由决定的事项,则排除政府的监管之手;基于公益需要政府的监管,法律也应明确规定监管的主体、对象、范围和手段。一方面,尊重市场对资源配置的基础性地位;另一方面,加强市场监管,建立健康的市场运行规则,并保障规则得到遵守。

社会管理职能。现代社会,分工繁密,利益多元,变动频仍。随着市场经济体系的成熟,社会日益脱离国家所施加的种种束缚而与国家相分立,由此政府的社会管理职能,在政府职能中的地位越来越重要。政府社会管理职能,是通过良好社会法制环境的创造,维护社会稳定,营造社会和谐,促进社会自治和社会发展的政府职能。政府的社会管理职能,首要的是在划定国家与社会界限的基础上,社会自治和自律能够解决的事项,排除政府的行政管理;其次是充分运用法制的手段,将政府社会管理职能定位在维护社会稳定和可持续发展上。具体来说,政府社会管理职能应重点承担维护社会秩序,主要包括社会治安秩序的维护、社会应急机制的建立和完善等;二是保障社会自治,主要包括社会团体的管理、社区生活秩序的维持、基层群众自治组织的运作保障等。

公共服务职能。这里的“公共服务”主要是指政府为国民提供公共产品和公共服务,以满足国民生存和发展的需要,提高国民福利。政府履行公共服务职能,在行政法学上被称为“给付行政”,主要由三部分构成:一是供给行政,政府通过公共设施、公共企业等提供社会、经济、文化性服务,主要方式通过建设公共设施和设立公用企事业,为国民提供城市生活所必需的市政基础设施和基本公共服务,前者如道路、管线等,后者如水、电、气等,两者的结合如学校、医院等;二是社会保障行政,通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障,通过社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等基本社会保障体系的构筑,对国民基本生活提供制度上可靠的安全网络保障,帮助国民抵御在现代社会生活中所面临的各种风险;三是资助行政,通过资金交付、助成等,亦即通过授益性行政活动,积极地进行提高、增进公民福利的公共行政活动,如助学金、创业贷款等。

生态环境保护职能。生态环境是人类生存的摇篮,对公共管理目标的选择和确定具有决定性影响,同时,公共管理活动也可以对生态环境产生很大的能动作用和影响。当前,我国政府在生态环境治理过程中需要发挥政府的主导作用,完善政府矿产资源开发管理、促进生态环境治理的职能。

只有明确了政府基本职能的内涵,才能为政府的准确定位提供准确指导。我国经济持续增长了三十年,得益于政府较好地履行了经济领域的职能。如今面临世界性的经济危机,政府一方面要继续完善其经济领域的职能,另一方面要大力加强社会领域内的职能,这同样关系到社会稳定大局与和谐社会的构建。

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[责任编辑:孙易恒]
标签: 机构改革