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重大执法决定法制审核制度的推行进路

2016年12月30日,中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案》(以下简称《试点工作方案》),《试点工作方案》指出:行政执法是政府实施法律法规、履行法定职能、管理经济社会事务的主要方式。推行重大执法决定法制审核制度试点重在合法行政,要确保每项重大执法决定必须经过合法性审查,守住法律底线。

推行重大执法决定法制审核制度,是完善行政执法程序、加强行政执法监督、规范行政执法行为的重要举措,是全面推进依法行政、建设法治政府的应有之义,其主要目的在于把好重大执法决定的“闸口”,保证重大执法决定的合法性、有效性。重大执法决定会涉及行政相对人的权利义务,甚至可能产生较大的社会影响,其一旦脱离法治轨道,就会变成乱作为、滥作为,既可能侵犯行政相对人的合法权益,也会影响行政机关的公信力、执行力。因此,推行重大执法决定法制审核制度,各行政执法机关要认真落实《试点工作方案》,把握其中的要义,着力从明确制度推行的实体要素和探索制度推行的程序保障两个维度主动作为,积极推进,以确保制度落到实处。

一、重大执法决定法制审核制度概述

(一)重大执法决定法制审核制度建立的背景

重大执法决定法制审核制度的建立,是在党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标的大背景下,深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要举措,是在我国行政法学理论研究与政府锐意改革相契合的基础上提出的一项政策要求。

1.理论研究助推。随着我国行政法学研究的发展,行政法学界不仅从行政法的基本概念架构及法律制度着手,还致力于行政法的功能及运作的研究;不仅从司法审查这一静态视角来评判行政行为的结果,还从行政过程这一动态角度来考察行政行为的过程,并由此强调,既要注重行政行为的合法性和合理性问题,还要关注行政效率的提高和行政目标的实现。

2.政府自我规范。近年来,经媒体曝光的行政执法乱象在一定程度上影响了公众对政府的信任度和满意度。在我国深入推进依法行政、加快建设法治政府的进程中,政府在建立健全有关制度方面积极作为,不断提高运用法治思维、法治方式解决问题的能力,并逐步加强自我规范、自我约束,能够避免执法失范,从源头上减少行政纠纷的发生。

(二)重大执法决定法制审核制度的概念要义

2014年10月23日,党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,要“严格执行重大执法决定法制审核制度”。这是“重大执法决定法制审核制度”在国家层面政策文件中首次出现。2015年12月27日,中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)进一步提出,要“严格执行重大执法决定法制审核制度,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定。”

重大执法决定法制审核制度是要求行政执法机关作出重大执法决定前,由其法制机构对承办机构草拟的执法决定和相关材料进行合法性及合理性审核,并出具书面审核意见供负责人参考的一种内部监督制度。该制度旨在保证重大执法决定的合法、有效,促进严格规范公正文明执法,提升行政执法公信力和执行力,避免因违法或不当执法损害公民、法人和其他组织的合法权益。

(三)重大执法决定法制审核制度的功能价值

1.规范行政执法,保障公民权益。从“合法性”维度来看,重大执法决定法制审核制度具有规范行政执法,保障公民权益的功能价值。“在民主制度下,行政的实质是执行人民的意志,而人民意志的集中体现是法律,故民主制度下的行政的实质是执法。”[1]因此,依法行政的重心在于行政执法。行政执法在本质上是对相关利益的调整和处理,而重大执法决定往往关系到公民、法人和其他组织的切身利益,甚至涉及公共利益,有着较大的社会影响,为社会公众所关注和关切。重大执法决定法制审核制度的建立,在原有行政执法内部工作流程中嵌入对每个拟作出的重大执法决定的合法性审查,能够实现对处于进行时的行政执法活动的规范,能够切实保障公民权益和公共利益,实现依法行政、执法为民的要旨。

2.完善工作流程,提高执法质量。现代行政法治体系在传统的“合法性考量”的基础上还强调以“行政理性、行政民主化、行政效能”为价值指向的“最佳性考量”。[2]从“最佳性”维度来看,重大执法决定法制审核制度是一种探索良好行政的制度设计,具有完善行政执法程序、提高行政执法质量的功能价值。“依法行政之最为有效的检测指标是行政执法的质量。”[3]重大执法决定法制审核制度的建立和推行,有利于进一步优化行政执法内部工作流程,提高行政执法质量。“程序公正性的实质是排除恣意因素,保证决定的客观正确。”[4]具体而言,重大执法决定法制审核是在“业务机构具体承办---领导决策”这一行政执法内部流程中嵌入法制机构的法制审核程序。即在领导决策之前,由法制机构对业务机构提出的执法决定方案进行法制审核,进而在业务机构和法制机构之间建立一定程度的互相监督、交互协商的工作机制,其有利于在行政执法机关内部形成必要的工作合力,改善行政执法机关对行政执法工作的内部质量管理方式。且重大执法决定法制审核环节的嵌入,没有突破现有的行政执法法定时限要求,不会影响相对人对行政执法决定的时限期待,仅仅是通过调整行政执法内部工作流程中部分环节的时限设置来实现行政执法内部流程优化和效率提升。

(四)重大执法决定法制审核制度推行的现状

1.重视程度和推行进度差异较大。虽然各省、自治区和直辖市在贯彻落实《决定》和《纲要》的党政文件中都明确规定“严格执行重大执法决定法制审核制度”,但在具体落实上,各地的重视程度和推行进度不一。据相关资料统计,目前仅有辽宁、安徽、浙江、云南、甘肃、宁夏、江西、河北等地出台了专门的制度规定,即《重大执法决定法制审核办法(规定)》。在法制审核制度的推进方面,《浙江省建设法治政府(依法行政)工作领导小组办公室关于开展2016年度法治政府建设(依法行政)考核评价工作的通知》(浙依组办[2016]2号)将重大执法决定法制审核制度建立和推进情况纳入内部评价指标,要求设区市政府、省级有关单位必须以政府文件、部门文件、会议等形式对执行重大执法决定法制审核制度作出具体部署。

2.立法层次参差不齐。有的地方出台了地方政府规章,如甘肃;有的地方出台了行政规范性文件,如宁夏、江西、浙江、安徽、云南、辽宁、河北。笔者认为,目前,地方政府宜采取行政规范性文件的形式来推行法制审核制度。首先,不同的立法层次意味着不同的法律效力。具体而言,主要有以下两个方面的原因:一方面,作为“行为规范”,无论规章还是规范性文件,行政机关均须遵照执行;另一方面,作为“裁判规范”,人民法院在审理行政案件时可以参照规章,而对于规范性文件,人民法院则可以根据公民、法人或者其他组织的请求对其进行附带性审查。其次,法制审核制度作为一项试点工作刚刚开始推行,在立法层面不宜采取较高定位。国务院办公厅于2017年1月19日印发的《试点工作方案》(国办发[2017]14号)确定在天津市、河北省、安徽省、甘肃省、国土资源部以及呼和浩特市等32个省、直辖市、自治区和部门开展试点工作,要求各试点省、直辖市、自治区和部门“紧密联系实际,突出问题导向,积极稳妥实施,探索总结可复制可推广的经验做法”。

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