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冷战后国外政党执政的经验教训及其对中国的启示

冷战结束后,世界政治格局对各国国内政治形态的变迁产生了深刻的影响。抛开对抗性战略思维,走向新的全球合作治理模式,既是世界各国政治发展的机遇,也是挑战。在机遇与挑战的双重作用下,世界各国政治形态的方方面面都产生了或多或少的新变革,其中包括政党政治的变化。冷战结束开启了世界政治生活的新局面,带来统一,也带来分歧。和平与发展成为世界公认的主题,但多元化又给各国带来了极大的差异。因此,在发达国家与发展中国家,先发国家与后发国家,甚至在相同阵营中的不同国家之间,政党政治的变化都具有各自的色彩。在世界各国政党政治的新变化中,普遍性与特殊性共存,共性与个性共存。本文将在分析冷战后国外政党执政的经验与教训的基础上,提出冷战后国外政党执政的经验教训对中国的启示。

一、冷战后国外政党执政的经验与教训

1.法律与制度依然是政党政治的基本游戏规则

“政党”一词起初意味着派系与分裂。政党从登上历史舞台的那一刻起,其积极的功用与面临的非难就同时存在。人类政治生活中面临着很多政治问题,离开政党似乎就找不到更好的解决方案。众所周知,以政党为主体组织参与的自由竞争性选举是宪政与民主的有力保障,更何况派系或政党分立是人类政治生活中不可避免的现象。这源于人的本性,源于基本的自然法则。同时,政党的存在又使国家政治生活面临着诸多问题。潜在的国家分裂的可能,政治生活中的腐败与丑闻,都似乎与政党有着不可分割的联系。美国国父们即发现了这一问题,试着寻找解决方案,在设计资本主义国家制度实践的同时,就提出了解决这一问题的方法。完善法律、制度,使政党在法律和制度规范的框架下活动,使政党政治法制化、制度化,是充分发挥政党在现代政治体系中的作用,避免政党带来的负面问题的有效方法。因此,从资本主义国家政党政治形成伊始,完善法律,建立制度化的政党政治形态也就同步展开,政党在法律与制度的框架内活动。总体而言,法制化的政党政治实践在发达资本主义国家是成功的。经历了短暂的分裂与丑闻之后,政党逐渐适应了游戏规则,不仅政党和资本主义制度保存了下来,而且政党参与下的政治生活也日益发展。政治民主化程度得到提升,政党与政府和社会的关系也得到优化,提升了国家治理效能。冷战结束后,不仅发达资本主义国家政党政治的法律化、制度化日益得到发展和完善,后发国家和发展中国家也开始效仿。在2001年俄罗斯议会通过后,普京签署了《政党法》,对政党的概念、组织、登记、活动原则、权利义务等作出了详细规定。这就标志着俄罗斯开始走上政党政治的法制化道路。回想苏联时代的政党政治形态,对比10年来俄罗斯经济、政治与社会发展情况,不难发现,虽然威权统治使俄罗斯建立成熟的政党政治还需要一段时间,但俄罗斯的政党体制、政党与国家和社会的关系逐渐有序化,政治秩序逐渐建立并稳定,政党在国家政治生活中的作用更加规范和有效。

2.淡化意识形态与建立开放性政党

冷战结束后,一方面,意识形态不再呈现尖锐对立的状态;另一方面,无论从国际政治的角度,还是在各国内部,经济、政治和社会领域中的很多问题取代意识形态,成为人们普遍关注的问题。人们不再为政治上的立场各异而拼死争斗,转而关心与人们生活更为密切的领域,其中如环境保护等问题成为世界各国普遍关注的共同问题,涉及全人类利益。这些转变呈现在政党政治领域,即体现为意识形态的淡化。各国政党在政治光谱上逐渐由左右两极向中间靠拢,在选举议题和政策选择上逐渐趋同。正如施密特指出的:“美国政治的主要分野是经济上的……。”①

传统上,意识形态是区分政党、增强政党凝聚力的关键点,意识形态的淡化在一定程度上带来了人们对政治的冷漠,弱化了政党的社会基础。因此,冷战后,为稳固和强化政党的社会基础,唤起人们的政治热情,缓解政党政治的合法性危机,各国政党纷纷开始探索建立开放性的政党。在谈到美国两党制及其改革时,施密特也指出:“不仅政治文化支持两党体制,两党自身也善于对纲领或选战中的吸引力作必要的改变,以赢得新党员。由于两党的基本意识形态结构十分开阔,对它们来说,修改各自纲领或从对立党派或小党那里借鉴受欢迎的政策以吸引选民的支持比较容易。两党都认为自己的开放度足以容纳社会中的任何群体。共和党努力从非洲裔美国人群体中获取支持,民主党也尽力向专业人士和商业群体发起进攻。”②

3.以经济和社会发展为政党的共同目标

失去了意识形态的标示和吸引力,政党要博取民众的支持,取得执政地位,就需要寻找新的支点。冷战结束后,尤其新世纪以来,各国经济和社会问题凸显,经济在危机中跌宕起伏,社会保障问题困扰各国;全球化趋势的加深,使各国的经济与社会问题犬牙交错。经济与社会问题是摆在全世界每一个国家面前的主要问题,成为各国政党尤其是执政党不得不面对和思考的问题。经济和社会发展既是各国政党面对的棘手问题,而同时也是他们的希望。化解经济危机、促进经济发展、解决社会问题,是各国政党获取选票的最好手段。因此各国政党都紧紧抓住这根救命稻草,将全部能量投入到经济与社会发展中去。推进经济和社会的发展既是全球面临的客观问题,也是各政党博弈的主观选择。“美国两党体制得以长存的另一个决定性因素是美国人目标的共同性。多数美国人希望有持续的物质繁荣。他们还相信,这一目标应通过个人而非集体的努力来实现。限制私人财产或使每个人收入平均化的想法从未得到大量支持。多数美国人对这类主张持消极看法。私人财产被认为是美国的基本价值观所在。能够获得它并按照本人的意愿使用被认为是美国人的基本权利。”③

4.政党、宗教与传统的融合与分离

冷战结束,不仅标志着国际政治新局面的开启,而且也是国内政治多样化时代的降临。原因在于,早先发达资本主义国家中顺理成章的问题在现时代似乎表现得格外突出。例如,宗教问题和政治发展中的传统力量问题。在先发国家看来,宗教在某种意义上是资本主义产生与发展的动力之一,甚至资本主义国家政治制度的产生与运作也孕育于宗教之中。而今情况出现了转变。在美国及其他发达资本主义国家,政党政治得以稳定,甚至政治稳定的关键因素之一,是政党与宗教分离。“我们对于美国的政治体制和两大党有着基本共识的另一原因是,我们一直努力将宗教和政治分离开来。宗教在1928年成为了一个话题,当时,纽约州的阿尔弗雷德·斯密斯州长成为被提名为总统的第一个罗马天主教徒。1960年约翰·肯尼迪竞选总统时也是如此。但是,宗教从未成为导致政党解体的分裂力量。从未有过值得一提的天主教党派、新教党派、犹太教党派或穆斯林党派。”④而反观亚、非、拉诸国的政治冲突与政党政治的无序和脆弱,无不与宗教有着一定的联系。继第三次民主化浪潮之后,时间上的民主化潮流仍在起伏,政党与宗教交织在一起的国家即使站上了民主政治的高峰,但接下来又会随着浪潮的退却而重返非民主阵营。伊斯兰国家的政治变迁过程充分说明了这一点。

传统是先发资本主义国家的资本,而在后发国家中,问题不再是如此简单。在先发国家中,现代从传统中自然走来;在后发国家中,传统与现代既有融合,又有冲突,既需要合理地利用传统因素,又要作出明智的取舍。这是很多后发国家或发展中国家经历过或正在经历的问题。以儒家文化圈为例,可以说社会传统既是儒家文化圈各国政治发展的阻力,但同时又是甩不开的根基。威权体制之所以能在韩国成功,与儒家文化所营造的传统有着密切的联系。稳定的政治秩序与政治发展需要一个主导理论,政治改革与社会转型同样需要一个领路人和开拓者,这正是儒家文化所赋予其影响下的人民的传统习俗。合理地将“传统与现代”融合,便成功地实现了政治转型,这似乎是以东亚为典型的民主转型国家各政党的成功经验。

5.与社会团体共筑网络化治理结构

冷战结束后,政党被质疑面临危机的一个重要表现,或者说政党面临的一个有力挑战就是大量的社会团体产生。这些社会团体目标明确而具体,行动灵活而有力,还有很多实力雄厚,他们在汇聚和反映民意,组织参加竞选,影响政府决策等方面独具优势,并且日益成功,对政党的权威地位发起了有力挑战。然而,理论和实践证明,社会团体的蓬勃发展是政党危机的一个重要原因,但不足以撼动政党在政治生活中的地位和作用。同时,政党力图寻找化解危机的手段,其中之一就是与社会团体协作、沟通,参与社会治理。通常情况下,人们将政党和利益集团两者区分开来,政党通过获得议会中的代表权和正式占据政府职位来寻求权力,而利益集团追求的却是影响力。另外,利益集团通常代表一种单一的利益,而政党要想获得成功,就必须代表多种利益的联合。利益集团表达利益,而政党却积聚利益。实践中这一划分可能不完全成立。有些政党似乎更关心抗议而非权力,有些则与一种特定的利益紧密相连。相比之下,有些利益集团在选举中可以推荐候选人,但更多的是试图引起公众的注意,而非期望赢得选举。如英国工党有时因其同特定利益集团——主要是工会或劳工利益集团——的密切关系而显出其特殊性;实际上,工党的特点是其构成上的联合性,它代表了其他附属组织,主要是工会。“事实上,工党从未努力单独迎合其工会和工人阶级基础的兴趣。”“其他英国政党已经与其他利益集团连接到了一起——保守党与拥有土地的利益集团和后来的企业集团关系密切,与中产阶级更是关联广泛。这些利益集团为该党提供了大部分的资金和活跃的党员。然而,如果该党准许自己与这些利益集团联系得过于密切,它就永远不会像20世纪的大部分时间那样获得权力并控制政府。如果工党想要扩大自己的阶级基础,以赢得并保持权力;这对工党来说更显然是必要的了,因为与其联系的利益集团在选民总数中只占一个不太大的比例;要赢得权力,保守党至少需要迎合工人阶级当中数量可观的少数人,包括工会成员——他们曾经取得巨大的成功,关键便在于此。”⑤

6.规范选举过程,化解政党政治的危机,维护政治制度的合法性

以自由竞争性选举为标志的自由民主不仅是西方政治民主的体现,也是西方国家实现有效治理的源泉。政党产生之初就与为博取权力而形成的选举过程有着密切联系,选举过程成为政党活动的最主要领域。因此,政党在选举过程中的行为必然成为自由民主国家政党政治的核心内容。如何在选举中获胜与如何规范选举行为,成为保证西方国家民主而有效治理的重要内容。维护现存政党政治形态是西方国家所有政党的共同利益,政党政治的危机甚或破产是西方国家政党维护自身利益的根本框架的倒塌。在选举中获胜是西方国家任何政党在既有游戏规则下获利的唯一方法。因此,实现二者平衡是西方政党政治与选举政治的核心要务,贯穿西方民主国家建立与发展的始终。冷战结束后,这一任务仍然继续。“政党近年来变得更强大了,这靠两种手段:钱和选举运动的方法。”⑥1974年美国“水门”事件之后,一系列规范选举过程的法律得以通过,如公布党的账目,限制向候选人和政治委员会的捐款数额,限制支付数额,等等。1999年,众议院通过了两党联合提出的“谢司—米汉竞选筹资法”,禁止竞选中的“软钱”,并质疑联邦选举法中对候选人个人言论支持的竞选广告。在选举运动的方法上,1980年代以后,增加在现场的小组,打电话鼓动选民支持某个候选人,直接邮件,普遍的民意调查,招收和培训候选人。各个政党都更积极地招收他们的候选人,特别是在他们有可能获胜的选区⑦。提供信息,利用大众传媒,用电脑来认定有实力的投票者,等等,都成为政党选举中经常使用的方法。

7.建立与维持竞争性政党政治

萨托利指出,在某些西方学者眼中,没有竞争的一党体制不能被视为民主政治的政党制度⑧。西方资本主义国家民主制度在政党制度中即体现为两党或多党竞争体制。冷战后,发达国家的竞争型政党制度更加稳健,新兴民主化国家在民主政治建设的过程中也逐渐建立起两党制或多党制。他们认为竞争性政党制度在代表民意和影响政策偏好方面有着不可取代的民主价值。如果一个有竞争力的政党赢得了对立法机关和行政机关的控制,它就能通过和执行它的政策。有时这种控制直接来自选举过程,因为单一的政党赢得了多数选票。在许多国家,选举法的设计对最大的政党有利,有助于使其获取执政所需要的选票。“通过选举来综合政策偏好非常重要,因为各政党在赢得政府控制权后,一般都会履行其竞选许诺。”“在欧洲,社会党和社会民主党掌权时往往扩大政府部门的规模和作用;保守的政党往往阻止政府计划的增长;美国的共和党和民主党在遵守诺言方面也十分复杂。然而我们通常会发现,那些在野时间很长、或者提出激进计划的政党最终掌权后很难贯彻他们的计划。1998年作为联合政府的组成部分执政之后,绿党不得不修正它所作出的立即关闭德国核电站的诺言;经过协商后以一个多年期的计划取而代之。”⑨

8.传统威权政党政治的转型

冷战结束以来,在民主化转型过程中,政党政治形态的转型是变革政治中的主要动力和表现。阿尔蒙德将冷战结束后政党政治的转型归结为两类,一是排他性威权政党政治遭到抛弃,二是包容性政党政治的有效转型。

极少政党能以排他性执政党的最强化形式长期维持绝对的中央控制、渗透和意识形态动员。然而1985年之前的苏联,1989年之前的东欧以及如今的朝鲜劳动党都趋向于控制型威权政党一端。排他性威权政党体系通过政党的领导而坚决要求对政治资源的控制;通过动员获取民众对其政策的支持;认为政党内部任何集团的利益综合都是非法的,也不允许任何社会集团、公民或其他政府机关自由活动;通过无所不包的政治意识形态而获得合法性;“无论公民的直接偏好是什么,其意识形态都宣称了解公民的真正利益”⑩。许多国家的经验表明,要使一个排他性执政党充当社会转型的行动者是极端困难的,“权力的诱惑通常会导致不受竞争性民主政治制衡的政治暴力”(11)。排他性执政党控制社会的能力也是很有限的。而且,由于失去了对马列主义意识形态和苏联威权发展模式的信心,八个以之为基础的非洲政权全部放弃了1990年代所采取的模式。

包容性政党体系承认社会、文化、经济集团的自主性,并试图同它们合作或协商,而不是控制和改造它们。在较为成功的非洲一党体系中,如肯尼亚和坦桑尼亚,围绕个人、派系和基于种族的集团,在权力分散的政党组织中得到了许可。这些威权体系并未向民众直接提供政治资源,政党领导人只允许政党阶级内部和与之有联系的集团的有限的自治要求。在过去的25年中,与自由民主国家数量的日益增长相伴,“选举型威权主义”的增长成为有趣的政治特征之一。其民主的外表为不严重批评或挑战现政权的政治反对派、独立媒体和社会组织提供了一些空间(12)。

9.加强党的自身建设,提高党的执政能力

冷战后,无论发达国家还是发展中国家,除了处理好政党同政府、社会等外部环境的关系外,加强党的自身建设,从而提升党的执政能力,也是世界各国政党在实践中得出的主要经验教训。随着政党政治面临越来越多的质疑和压力,各政党为赢得选举,甚至是维持本党生存的唯一方法,就是使广大公民看到本党具有较强的执政能力。冷战后,世界政党生存格局也充分证明,一味追求意识形态的胜利,缺乏有效治理经济与社会的执政能力的政党的生存空间日益缩小。相反,那些在国家经济与社会发展中表现出色,体现出较强执政能力的政党在政治舞台上稳占主角。在当代历史舞台上,极左、极右政党对各国政权的占有或影响力逐渐萎缩,而无论在发达民主国家,还是在向民主转型的新兴国家,具有较强执政能力的政党都是国家发展的中坚力量。

各国政党不断探索提升自身执政能力的方法与途径有:

首先,在组织建设上,一是加强党的各级组织建设,扩大同基层社会的联系。塞缪尔·埃尔德斯威尔德在谈到美国政党体制改革的方向和目标时指出:“政党地方组织亟待加强,并扩大同社会基层的联系。必须提高地方党组织在讨论和决定地方问题、选择地方公职候选人、向上与政党领导沟通、向下与民众沟通中的地位和作用。如果美国政党政治从基层开始都能对公众具有吸引力,与他们的生活和利益息息相关,那么,就能改变公众对政党的消极和冷漠态度,就能使政党体制的衰落得以扭转。”(13)二是防治腐败,建立廉洁的政党政治。正如前面所言,政党遭受人们质疑的一个主要原因就是政党可能带来的腐败。发达国家和发展中国家都力图防治政党政治所可能引发的政治丑闻。冷战结束后,发达资本主义国家在此方面毫不懈怠,新兴民主国家更是积极努力。韩国建立了公务员财产申报公开制度,国民议会在1993年3月20日通过《公共官员道德法》,要求政府高级官员准确公布他们的财产,其他行政人员进行财产登记。1993年8月12日,金泳三总统发布了第16号紧急总统令,宣布实行“实名金融交易制度”(14)。

其次,在党的目标与纲领上,建立以发展市场经济与培养市民社会为目标的民主性执政党。市场经济与市民社会的发展是发达资本主义国家的轴心,是顺理成章的事情。而在后发资本主义国家或发展中国家,在政治转型的过程中,需要以人的主观能动性推动市场经济和市民社会的建立,其中最有力的主体即是政党。正如韩国政党的行为所证明的那样,在政党政府的大力推动下,市场经济得以建立,市民社会发展成熟,民主性的执政党最终是韩国转向民主国家的主要动力。金大中指出:“只有我们建成享有人民支持的政府的时候,我们才能为我们的人民获得真正的稳定;只有我们得到真正的人民的支持和稳定的时候,我们才能具有真正巩固的国家安全。”(15)

二、冷战后国外政党执政的经验教训对中国的启示

在世界各国政党政治建立与发展的过程中,因为时代的不同,发展阶段的不同,地缘环境的差异,政治体制的不同,经济、历史、社会、文化发展水平和价值取向的差异等方面国情的不同,各国政党政治成功与失败的经验教训也各具色彩。深入总结其经验教训,并在此基础上找到对中国的启示,是件极有价值的事情。中国作为发展中国家,在政党政治作为流行世界的政治形态的现时代,确实有需要学习和借鉴他国的地方。中国需要发达国家的成熟经验,更需要发展中国家的现时智慧。立足中国国情,才能建立起具有中国特色的成熟的政党政治形态。

1.完善法制建设,实现依法执政

依法执政包括两层含义:一是指执政党进入政治体制内部依法行使国家权力,而不是置身于政治体制外部实施领导。二是指党的执政活动的法治化。执政党的一切活动,包括意志表达、政治录用和资源配置等皆纳入法制轨道,使党的活动在宪法和法律范围内进行(16)。虽然中国没有《政党法》,但制度化建党,以法律和制度规范政党行为,是中国一直不懈努力的方向。按照西方政党政治的一般规则,除了直接以《政党法》规范党的行为之外,以其它法律规范政党行为也是很多国家建立制度化政党政治的方法。在中国,以《, , , , ,宪法》为核心的法律法规对执政党和参政党的行为进行了较为详细的规范。在中国未来的政治发展过程中,继续建立和完善法律和制度,建立制度化的政党政治,不仅有利于执政党执政能力的提升,也有利于中国政治的稳定与发展。在经济、社会与政治转型走向深水区的现时代,明确而详细的制度建设显得尤为重要。

由于中国政党制度的特殊性,政党政治的政治和社会生态的独特性,中国政党政治的法制化、中国执政党的依法执政,既具有国外政党政治法制化的一般特点,又具有自身的内容和特征。中国共产党依法执政,就是党依据宪法和法律确定的国家政权运作方式,选派人员执掌国家政权,依据法定程序将党的政策主张上升为国家的法律和政策,党组织要保证国家政权机关按照法定的国家权力运作方式运转并保证国家工作人员依法行使职权。依法执政的逻辑起点是实现党组织和国家政权组织的分开,实现党的政策文件和国家的法律分开,避免出现党组织代行国家政权机关的职能,党组织在国家政权机关的外部对国家政权机关发号施令,以及将党的政策文件等同于甚至高于国家法律等违反法治原则的现象(17)。

2.建立开放性政党,扩大执政基础

戴维·伊斯顿指出:“没有对系统合法性的一些适度的信奉,任何系统都不能延续,至少不能延续很久。”(18)王邦佐认为,政治合法性资源存在于:意识形态、制度规范和政绩。意识形态是合法性资源结构中最为基础的部分,它为政治体系的合法性提供道义上的诠释,它通过培育社会成员对于政治体系的合理性认同和情感来起作用,有助于政治权威的形成;制度和规范是意识形态中价值理念的体现,它通过对社会关系的调节和社会资源的分配,用经验事实来说明政治体系的合法性;政绩是合法性的又一来源,它通过实际的政治产品向人们证明政治体系的合法性(19)。制度化建党与提升党的执政能力即“政绩”是稳固和扩大党的执政基础的两个环节,除此之外,新形势下另一关涉到党的执政基础的问题是社会主义国家意识形态的发展问题。执政基础的稳固与扩大,意识形态的开放性意味着两方面的努力:第一,开放性的组织:“中国共产党是中国无产阶级的先锋队。它应该大量吸收先进的工人雇农入党,造成党内的工人骨干。同时中国共产党又是全民族的先锋队,因此一切愿意为着共产党的主张而奋斗的人,不问他的阶级出身如何,都可以加入共产党。”“能否为党所提出的主张而坚决奋斗,是吸收新党员的主要标准。社会成分是应该注意的,但不是主要标准。应该使党变成一个共产主义的熔炉,把许多愿意为共产党主张而奋斗的新党员,锻练(炼)成为有最高阶级觉悟的布尔什维克的战士。”(20)江泽民曾指出:“贯彻‘三个代表’要求,我们必须坚持党的工人阶级先锋队性质,始终保持党的先进性,同时要根据经济发展和社会进步的实际,不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础,不断提高党的社会影响力。”(21)第二,思想上的开放性。建设意识形态需要“拥有众多的信徒,有众多的人相信它的正确性,并且与众多人的个体利益(包括短期利益和长期利益)密切相关。如果意识形态缺乏众多的信徒,或者与许多个人的利益相差很远,即使短期内能够成功,但从长期来看,也是要被淘汰的,是不可能持久的”(22)。因此,需要客观地面对现实,在加强马克思主义作为意识形态指导地位的同时,兼收并蓄,允许并引导多元社会思潮,维护马克思主义的核心地位,以丰富的人类智慧环绕周围,这样一种开放性的思想体系或许能走得更稳,走得更远。

3.加强党的建设,提升党的执政能力

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出,中国共产党作为执政党,在党的自身建设上依然存在一定的问题,对执政能力有着十分消极的影响。“党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善;一些领导干部和领导班子思想理论水平不高,依法执政能力不强,解决复杂矛盾本领不大,素质和能力同贯彻落实‘三个代表’重要思想,全面建设小康社会的要求还不适应;一些党员干部事业心和责任感不强、思想作风不端正、工作作风不扎实、脱离群众等问题比较突出;一些党的基层组织软弱涣散,一些党员不能发挥先锋模范作用……”(23)改革开放以来,为了提升党的执政能力,中国共产党一直十分重视党的自身建设。1980年2月,中共十一届五中全会讨论和通过了《关于党内政治生活的若干准则》,要求坚决贯彻落实邓小平关于《坚持党的政治路线,改进工作方法》的讲话。1981年6月召开的中共十一届六中全会,审议和通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。紧接着,1983年10月召开了中共十二届二中全会,审议和通过了《中共中央关于整党的决定》。1990年3月,中共十三届六中全会审议和通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》,1994年9月,中共十四届四中全会讨论通过了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》,强调要从“坚持和健全民主集中制,巩固和加强党的基层组织,培养和锻炼党的中高级领导干部”入手,加强党的组织建设。2001年9月,中共十五届六中全会审议和通过了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》;2004年9月,中共十六届四中全会审议和通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。至此,提高党的执政能力成为党面临的重大任务,从思想、组织、作风上建党也有了较为详细的规定,具有可操作性。

4.理顺政党与政府关系,完善执政方式

中国的现实情况是:一方面,中国现代化的启动需要执政党的领导和推动,需要赋予执政党较大的权力和活动空间;另一方面,实现政党与人大、政府、司法机关合理的权力配置,才能既使执政党成为改革的推动力量,提升社会治理效能,同时又促进中国特色社会主义民主政治的建立与发展。政党与政府的关系是政党政治的核心环节,中国政党与政府的关系独具特色。在现实情况下,建立何种党政关系才是最有效的改善执政方式、提升执政效能的策略?近年来西方“政党政府”的发展有了新成果。所谓“政党政府”,是指“调整社会冲突的形式;在这一过程中,根据民主原则组织起来多个政党,既可以在社会——政治的协调领域,又可以在政治决策的实际过程中(政府领域)发挥相对的主导作用”(24)。理查德·卡茨提出了“政府的政党性”这个扩展性的概念,还提出了“政党的政府性”的概念。他提出,政府要称为“政党政府”必须满足三个条件:第一,“根据政党的纲领,通过选举来选拔人员,由他们来制定政府的所有重大决策,或者政府的决策者由他们来任命并对他们负责”。第二,“如果有‘一党’政府,那么由执政党制定政策;如果存在联盟政府,则由各政党协商制定政策”。第三,“最高官员(如内阁成员,尤其是总理)必须在本党内选择,并通过他们所属的政党对人民负责”(25)。他们在自由民主国家的政府与支持性政党的关系上研究政党与政府的关系,自由民主国家的政党与政府关系与中国的政党与政府关系相比有较大的差异;但从政党政府的概念里,我们或许也能得到不少改善中国执政党执政方式的启示。理查德·卡茨指出:在自由民主国家,第一,选举使执政党的地位轮流交替;第二,政权外的政党组织负责选举工作,政权内的政党负责贯彻政党意志,制定政策,政权外的政党组织不干预政权内的政党组织;第三,政治性官员与“政治中立”的事务类官员并存。三项制度设计使政党与政府关系清晰。而在中国,理顺政党与政府关系已成为执政方式的核心问题。借用卡茨的概念,在中国,“政党性政府”或“政府性政党”单方面强调政党制定政策,则会造成党政不分、以党代政,既会损害政党的执政能力,又会危及政府职能的发挥。目前在党政无法完全分开的情况下,为减少财政压力,提高工作效率,实行一定领域和事项上的党政合一是可以理解的。可是,从长远来看,在保证共产党领导地位的同时,合理地划分党政权限是中国执政党有效执政的关键。邓小平早在1941年就指出:党对民主政权的正确领导原则“是指导与监督政策。这就是说,党对政权要实现指导的责任,使党的主张能够经过政权去实行,党对政权要实现监督的责任。”“党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”(26)

5.协调党际关系,整合社会力量

党际关系是“一个国家的各个政党在领导、控制、组织或参与国家政治生活的过程中形成的,以特定的政治权力和政治利益分配为内容的政治关系”(27)。从冷战后各国政党政治的经验教训中不难看出,在现时的政党政治时代,一个国家政治制度的质量、制度绩效与政治发展的前途,不仅取决于执政党的内部建设和能力,同时也离不开执政党与反对党(在野党)及在野党之间关系的协调与优化。冷战后,两党制和多党制的竞争性政党制度也会发生“垄断性政党的行为”(28),政党很少关注选民的意愿,政党之间并不就政策问题展开激烈竞争。20世纪80年代末到90年代初政党危机的主要特征之一,就是政党与公民社会之间曾经强大的联系正在不断弱化(29)。“政党自主性和凝聚力的挑战来源于因超越国家的制度安排和治理而增加新的决策层的领域……政府的层级多元化——地方、区域、国家和超国家——使政党更难以实施控制和协调。”(30)

中国共产党领导的多党合作制不仅是中国政治制度的主要特点,而且是中国政治制度的优势所在。中国共产党领导的多党合作制度超越了竞争性多党制在竞争中的政治丑闻,同时摆脱了一党制的威权政党体制的弊端;既保持了政党政治的治理能力,又维护了民主政治价值。因此在发展党内民主,加强执政党的自身建设,提升执政党执政能力的同时,需要从制度和文化等多方面促进党际关系的和谐,充分发挥参政党的作用,体现中国共产党领导的多党合作制的优势。

当今中国已成为世界第二大经济体,经济的发展为政治发展提供了坚实的基础。按照亨廷顿、李普赛特等诸多学者的观点,经济发展是政治发展的动力与前奏。但经济的发展并不能直接带来政治的变革与发展。后发国家的成功经验告诉我们,成熟的市民社会(私人领域中的个人和组织)、公民社会(半公半私领域的组织)是经济发展带动政治发展的桥梁。作为执政党,中国共产党需要大力推进市民社会、公民社会的发展,重视社会团体的力量,与社会团体协作;依托成熟的市民社会、公民社会,才能有效地推动中国政治改革的平稳前行。中国特色的协商式民主就是在“强调社会的多元主体在公共利益的框架下,通过有效的协调体制和协商过程,达成利益表达、利益协调与利益实现的理念” (31)。

冷战后,发达资本主义国家的政党面临着挑战并不断努力进行调适,政党在新兴国家的民主转型中发挥着重要作用,甚至在后发国家拥有后发优势。1996年的罗马尼亚和1997年的保加利亚都投票支持新兴的自由民主党政府,因为他们许诺赶超中东欧的经济和政治改革以及引领他们向西欧看齐。“两个政府都成功地进行了容易部分的改革,……也证明自己更能够进行微观经济结构和行政改革。”“尽管最新的分析强调政党面临着许多竞争对手和具有挑战性的新过程,但学者们仍然承认,无论是成熟的还是新兴的民主国家都没有出现真正的取代者。”(32)就当前的中国而言,中国的现代化过程需要中国共产党的组织和领导,相对弱势的公民社会还需要一定时间在共产党的“庇护”下发展。就主观情况而言,中国共产党作为执政党在新民主主义革命与社会主义革命和建设过程中,从冷战前后的发达与发展中国家身上及时总结、吸取了大量宝贵经验,建立了适合中国国情的中国共产党领导的多党合作的政党制度,并随着时代的变革和需求不断调适。在未来,中国将不断改善执政党的执政方式,提升执政党的执政能力,营造民主、合作的党际关系,充分体现政党在中国现代化建设过程中的“后发优势”,逐渐形成具有中国特色的政党政治形态。

注释:

①②[美]施密特等:《美国政府与政治》,梅然译,北京大学出版社2005年版,第191、190页。

③④[美]施密特等:《美国政府与政治》,梅然译,北京大学出版社2005年版,第191、190-191页。

⑤[英]比尔·考克瑟等:《当代英国政治》,孔新峰等译,北京大学出版社2009年版,第192-193页。

⑥⑦[美]K.劳森:《美国政党的变化》,蜀君译,《国外社会科学》1993年第8期。

⑧参见[意]G.萨托利《政党与政党体制》,王明进译,商务印书馆2006年版。

⑨[美]阿尔蒙德等:《当代比较政治学:世界视野》,杨红伟等译,上海人民出版社2010年版,第100页。

⑩(11)(12)[美]阿尔蒙德等:《当代比较政治学:世界视野》,杨红伟等译,上海人民出版社2010年版,第103、104、103-104页。

(13)转引自郭定平《美国政党体制的衰落与改革》,《复旦学报》(社会科学版)1992年第2期。

(14)黄兆群:《韩国六大总统》,人民出版社2004年版,第172页。

(15)[韩]金大中:《建设和平和民主》,冯世泽等译,世界知识出版社1991年版,第228页。

(16)韩大元:《依宪执政:依法执政的前提和基础》,《人民论坛》2005年第8期。

(17)俞可平主编:《依法治国与依法治党》,中央编译出版社2007年版,第133-134页。

(18)[美]戴维·伊斯顿:《政治生活的系统分析》,王浦劬译,华夏出版社1999年版,第336页。

(19)王邦佐等:《中国政党制度的社会生态分析》,上海人民出版社2000年版,第202页。

(20)《中共中央文件选编》第10卷,中共中央党校出版社1991年版,第620-621页。

(21)《江泽民文选》第3卷,人民出版社2006年版,第284页。

(22)毛寿龙:《政治社会学》,中国社会科学出版社2001年版,第145页。

(23)《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》单行本,人民出版社2004年版,第3-4页。

(24)(25)转引自[法]布隆代尔、[意]科塔主编《政党与政府:自由民主国家的政府与支持性政党关系探析》,史志钦等译,北京大学出版社2006年版,第2页。

(26)《邓小平文选》第1卷,人民出版社1994年版,第12页。

(27)杨宏山:《当代中国政治关系》,经济日报出版社2002年版,第112页。

(28)[美]艾伦·韦尔:《政党与政党制度》,谢峰译,北京大学出版社2011年版,第144页。

(29)Leonardo Morlino, Democracy between Consolidation and Crisis: Parties,Groups and Citizens in Southern Europe,oxford:oxford university press,1998,p7.

(30)Michael Laver,"Party Competition and Party System Change:The Interaction of Coalition Bargaining and Electoral Completion" Journal of Theoretical Politics(July 1989):pp.301-324.

(31)林尚立:《协商政治:对中国民主政治发展的一种思考》,《学术月刊》2003年第4期。

(32)[美]拉里·戴蒙德等主编:《政党与民主》,徐琳译,上海人民出版社2012年版,第344、365页。

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