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谨防严谨程序下的隐蔽形式主义

形式主义是一种注重形式、过程和个人利益,不注重本质、结果和社会利益的工作作风,越是基层单位,该做派越普遍、深重。表面看来,形式主义多源自领导干部的一己之私、主动作为,但也有不少形式主义确非源自行为主体的主观故意。在日常工作中,一些领导干部也和普通群众一样对某些形式主义的极端做派感同身受,甚至更加“有苦难言”。他们在跟风搞形式主义时,看似积极、主动,实则被动、无奈;往往既是受害者,又是加害者。被动形式主义多隐蔽在认真部署、狠抓落实的“严谨”程序之下,隐蔽性、传染性较强,值得警惕。

“被动形式主义”的表征:被动性、隐蔽性、被动前提下的主动、选择性执行

被动性。常见表现是种类繁多、程度各异的虽不想搞却又不得不搞形式主义的纠结和无奈。例如,很多基层干部尽管内心很反感五花八门的检查评比和虚张声势的达标创建,但因有些上级领导热衷此道而不得不疲于应付上级布置的签到、刷分、填表等“作业”,忙的不是忧国忧民、利国利民之事,而是望不到边的“数字游戏”“自我折腾”。

隐蔽性。与彩旗招展、锣鼓喧天地搞“面子工程”“政绩工程”不同的是,被动形式主义常匿于认认真真地部署落实、井井有条地“照章办事”等外衣之下,隐蔽性、传染性较强,麻痹性较大。

被动前提下的主动。不少被动形式主义做法均掺合了不同程度的主动性,呈现出被动前提下的主动性特征。例如,对某些几乎无实质意义的年度绩效任务,下级“认领”之初难免被动、无奈,但因上级布置下来的年度任务多是其“心头肉”,只要完成得好,就会被视为“有政绩”“有能力”,升迁在望。

选择性执行。无论是纯粹的被动形式主义,还是掺合了主动的被动形式主义,都会导致“选择性”执行任务。在纯粹的被动形式主义支配下,出于政治安全考量,下级对上级布置的“政绩工程”越是心存抵触,越怕露马脚,越会选择不易犯错、不会引发上级反感的事情作为发力点,选择轰轰烈烈、华而不实的做派。在掺合了主动的被动形式主义支配下,为投上级所好,更为个人升迁或部门利益,对上级任务,下级会百倍“专注”,个别下级领导干部甚至只抓上级布置的年度任务,其他全然不顾。

“被动形式主义”的主要类型:政治正确、“政绩饥渴”、考核评比泛滥、官僚主义

一是政治正确下的被动形式主义。这类形式主义常披着“政治正确”“提高政治占位”的外衣,大行形式主义之实。例如,适当开展政治理论学习活动是我国政治社会化的必要之举,是党务工作者义不容辞的职责,但是个别领导干部只顾所谓“政治正确”,简单地将每周某个固定时间点定为学习日,不注意改进政治教育方式方法,甚至在反形式主义专题教育中大搞形式主义,比如带大家读读报纸、杂志,说些老生常谈的体会,乃至不乏拉家常、说笑话、讲段子,“以形式主义反对形式主义”。

二是“政绩饥渴”下的被动形式主义。毋庸讳言,有些领导干部均不同程度地患有“政绩饥渴症”。上级领导患该病,常会引发下级被动形式主义;下级干部得该病不免自加压力,大搞被动前提下的主动形式主义。一些“面子工程”“政绩工程”本质上是“政绩饥渴症”的产物。不顾群众利益的反复折腾,给一些不想却又无法拒绝形式主义的下属平添无数压力和负担。

三是考核评比泛滥下的被动形式主义。该类形式主义主要表现是为应付各种检查、考评,不得不规定凡开展工作都力求留下文字、照片、视频等记录,即所谓工作“留痕”、材料“美容”,导致基层工作者不堪其扰。在检查、考核压力下,一些基层干部不得不在材料上做文章,无暇深入实践,解决民生问题。

四是官僚主义下的被动形式主义。这是政府机关最常见的一种被动形式主义,主要表现形式是文山会海。一些领导干部不分轻重缓急,无论大事小事都要召开会议,看似“高度重视”,实则以会议贯彻会议,下级领导干部不得不“赶场陪会”。同时,随着“互联网+政务服务”的发展,线上会议、线上发文也成为新型的文山会海,加重机关工作人员的会议负担,浪费其太多精力。

“被动形式主义”的病灶:运动式治理、压力型体制、科层制的负面效应

运动式治理和数目字管理的局限性。被动形式主义与运动式治理密切相关。一些地方领导干部热衷于搞运动式治理,认为其拳头硬、见效快,由此导致运动式治污、治霾、创卫、创城等司空见惯,甚至运动式推进公共服务。运动式治理虽能集中力量办大事,有利于攻克某些沉疴顽疾,但若缺乏长效治理机制,效果亦可能昙花一现,沦为扰民的被动形式主义。在应对领导检查时,运动式治理导致的被动形式主义更加突出。通常情况下,下级接到上级检查的通知,整个部门立马神经紧绷,进入“备战状态”,一切常规工作统统“靠边站”,“五加二、白加黑”地服务于“中心工作”。同时,突击检查大多时间紧、任务重,在限期完成、不得有误的压力下,下属有时候只好借材料“美容”、造假等方式疲于应对。

此外,数目字管理方式也是催生被动形式主义的“温床”。量化考核方式使考核工作效率更高,更便于管理,但也催生了政府管理的“麦当劳化”。“麦当劳化”管理对各项流程都设计数字化标准,“把数目字的管理推向了极端”。政府部门量化管理与之相似,凡需要下级完成的任务都量化成系列数字层层下达。众所周知,基层单位工作繁杂,将其量化成一个个冰冷的指标,不仅难以反映真实情况,更会助长重“痕”不重“绩”的不良风气。同时,考核标准又是领导工作的“风向标”,在考核压力下,一些领导干部在数字上下苦功,在材料上做文章,“官出数字,数字出官”不免因之层出不穷。

压力型体制下的任务分解和层层加码。所谓“压力型体制”,是指权力、资源层层上收,任务、指标层层分解、下压的体制。压力型体制主要通过指标任务量化分解和物质化奖惩形式向下级传导压力。当上级确定政策发展目标后,相关部门将政策目标进行量化分解,形成各项指标、任务,层层下发,视任务完成情况进行奖惩。下级政府接到上级任务、指标后将其再分解,分配给自己的下级,以此类推,直达基层政府。指标、任务的派发宛如“漏斗”,逐级下“漏”,层级越低,任务越重,压力越大。政府的资源和权力却是层层上收,形成“反漏斗”,由此而生基层“权小事多”的困局。由于上级政府掌握着下级所需的政治资源,常有“一票否决”权,一旦任务考核没有达到要求,不仅部门绩效受影响,而且个人前途堪忧,因此不得不为完成指标疲于奔命。

在压力型体制下,自上而下的任务分解是政策目标贯彻落实的必然要求,但在实践中“层层加码”现象却又贻害匪浅。之所以出现“层层加码”现象,原因在于基层上下级“信息不对称”,上级政府无法充分掌握下级政策目标执行情况,通过给指标、任务“加码”,为自身赢得主动权和选择权,以确保按时完成任务。“加码”后的任务虽然给下级造成巨大压力,但若超额完成,则可能在其政治履历上留下浓墨重彩的一笔,因此各级干部往往既深知其害又热衷“加码”。“层层加码”看似高标准、严要求,实乃常规任务的异化,有悖实践逻辑。

科层制的负面效应和部门管理碎片化。我国的行政体制是典型的科层制,政府部门的建立、运行以规则为基础,对组织职责和活动方式都有严格而具体的规定。科层制并非完美,其负面效应会成为滋生被动形式主义的“温床”。一方面,科层组织遵循照章办事规则,政府系统内部形成了一套看似井井有条的工作程序——看文件、听指示、填材料。随着政府职能的拓展,“文山会海”有愈演愈烈之势。当领导干部普遍受困于会议室、微信群、表格,还有何精力开展实质性工作?另一方面,科层制中决策和执行分离,上级很难全面掌握下级政策执行情况,使下级有机会利用“信息不对称”与上级展开博弈,面对上级任务,选择性执行、阳奉阴违等形式主义问题层出不穷。

此外,部门管理碎片化也是导致被动形式主义出现的重要原因之一。我国政府部门设置大体以职能为中心,依据专业分工原则,各部门有明确的职能范围,依据既定职责进行管理,提供服务。部门之间明确的职能分工提高了工作效率,但这种部门分割也会使部门间协同力度不够。我国政府机构较为庞杂,部门之间存在职能交叉、重叠现象,要完成一项工作,需要多部门合作。由于缺乏整体性治理框架,政府部门各自为政,缺乏沟通,形成“信息孤岛”,导致“碎片化管理”现象,增加了治理成本,加重基层负担,使一些领导干部被迫陷入形式主义的“泥潭”。

同层级政府间政绩竞争压力。政绩不会凭空出现,需消耗各类稀缺资源(涉及政治、经济、社会等方面)才能获得。突出的政绩,不仅能促进经济社会发展,更能为自身发展积累政治资本。因此,地方政府围绕政绩展开“锦标赛式”竞争,同层级政府间政绩竞争更是日趋白热化。适度的政绩竞争是必要且合理的,能实现政治、经济资源最大化,但若竞争偏离政府公共性,走向个人趋利性,就会形成政绩竞争失范的局面。一旦某地方政府通过大搞形式主义提高了绩效排名,同级其他政府即倍感压力,会竞相仿效,以提升政绩排名。由于同层级政府间政绩排名与政治晋升、利益分配密切相关,当其他竞争对手都“走捷径”“抄近道”时,若不如法炮制,就会在这场政绩“锦标赛”中落败。只有通过变通手段获得更优政绩,才能在比赛中处于优胜地位,进而获得更多的资源和机会。于是,个别领导干部感叹“不想搞形式主义,但不得不搞”也就不难理解了。

晋升压力和问责压力的双重驱动。位高权重者常被视为人生赢家和奋斗标杆,鲜花和掌声纷至沓来,各种资源和利益接踵而至,而官场失意者则被视为“边缘人物”。这种过于重名利的社会心态给衣食无忧、本该成为“快乐的小人物”者造成焦虑和负担。为避免边缘化,一些领导干部陷入形式主义陷阱,积极“创造”政绩以获取晋升机会,于是导致了形形色色的“政绩工程”“面子工程”。

被动形式主义是晋升压力下的主动行为,也是问责压力下的被动妥协。“问责制”是明确管理主体的责任和义务,对其履责的负面行为进行追究的制度,在增强领导干部责任意识、促进责任落实方面的确有效,但它也给领导干部带来压力。一旦工作任务出现瑕疵,轻则训诫,重则处分、“摘帽”,“问责”压力会使领导干部在工作中战战兢兢、如履薄冰,在监督机制乏力的情况下还会让基层干部衍生“以形式主义对抗形式主义”等策略性选择。

(作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、博导;北京航空航天大学公共管理学院博士研究生欧阳蕾对本文亦有贡献)

[责任编辑:张迪]

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